Правовое регулирование особых экономических зон в РФ

Действующее законодательство об особых экономических зонах (ОЭЗ) предусматривает 4 типа таких зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях.

В соответствии с федеральными законами от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» , от 10.01.2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и от 31.05.1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» нормативное регулирование, создание, управление и контроль в ОЭЗ осуществляют различные органы государственной власти и иные органы: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, наблюдательный совет ОЭЗ, администрация ОЭЗ и др. Так, законодательное регулирование создания, функционирования и прекращения деятельности ОЭЗ по общему правилу осуществляет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации путем принятия федеральных законов. Сами ОЭЗ промышленно-производственного, технико-внедренческого, туристско-рекреационного и портового типов создаются на основании постановления Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), тогда как существование ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях предусмотрено отдельными федеральными законами: от 10.01.2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и от 31.05.1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области». Министерство экономического развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ, а также по управлению ОЭЗ. Контроль за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, реализацией перспективных планов развития ОЭЗ осуществляет наблюдательный совет ОЭЗ. Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в своей первоначальной редакции предусматривал разделение функций по нормативно-правовому регулированию и управлению ОЭЗ. В частности, Министерство экономического развития Российской Федерации было уполномочено осуществлять нормативно-правовое регулирование функционирования ОЭЗ, а Федеральное агентство по управлению ОЭЗ — оказание государственных услуг и правоприменительных функций в сфере управления ОЭЗ и по обеспечению действия специального правового режима ОЭЗ в Калининградской области. При этом агентство не вправе было осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. На необходимость подобного разделения функций в свободных экономических зонах (СЭЗ) справедливо указывается и в литературе. В противном случае это привело бы к подрыву государственной политики, волюнтаризму и бесконтрольности в использовании финансовых средств . Как следствие, в случае выполнения одним и тем же органом функций по нормативно-правовому регулированию, правоприменению, контролю и надзору в СЭЗ система организации управления СЭЗ подлежит дальнейшему совершенствованию . Главное здесь заключается в том, чтобы созданная система органов регулирования, управления и контроля в ОЭЗ не допускала дублирования, затягивания в процессе принятия решений и возникновения административных барьеров, а, напротив, способствовала быстрому согласованию и взаимодействию между различными органами власти в отсутствие резидентов ОЭЗ. При этом ведущая роль во взаимодействии с ними должна быть отведена органам управления (администрациям) ОЭЗ. Однако Федеральный закон от 25.12.2009 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес существенные изменения, возложив разработку единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и управление ОЭЗ на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти (подпункт «а» пункта 3 статьи 1). На основании Указа Президента Российской Федерации от 05.10.2009 г. № 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» Федеральное агентство по управлению ОЭЗ было упразднено, а его функции были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации, что, на наш взгляд, нельзя признать оправданным. В отличие от ОЭЗ в Российской Федерации в Китае правовое регулирование деятельности в СЭЗ представлено в первую очередь актами региональных, а не федеральных органов власти — провинций и комитетов по управлению приморскими зонами технико-экономического развития. Одна из причин заключается в том, что на высшем государственном уровне отсутствовала необходимая регламентация отношений. СЭЗ создавались и стали функционировать в условиях, когда разработка государственного законодательства еще не была завершена. Они выступали на начальном этапе в роли главного экспериментатора в процессе формирования законодательства, что не могло не повлечь возникновение ошибок и промахов в развитии свободных экономических зон в Китае . Тем не менее они доказали свою эффективность, китайский опыт следует использовать и в российской практике, в том числе в части предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации права создавать региональные ОЭЗ и осуществлять соответствующее правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации . Органы нормативно-правового регулирования в сфере создания и функционирования ОЭЗ. В настоящее время функции по нормативно-правовому регулированию в сфере функционирования промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ (помимо Государственной Думы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации) согласно Положению о Министерстве экономического развития Российской Федерации (пункт 1), утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 г. № 437, осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации.