Правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений

Институт общественного строя лишь условно, по аналогии с более распространенной сегодня в мире европейской континентальной моделью конституционализма, расширительно трактующей конституцию как основной закон не только государства, но и общества в целом, можно считать конституционно-правовым. Американская же доктрина его таковым не признает ввиду того, что придерживается изначального, классического, англосаксонского подхода к пониманию консти­туции лишь как закона, содержащего главные ограничения государственной власти в пользу обеспечения прав человека. Тем не менее нам представляется логичным и целесообразным познакомить читателя с основами законодательного и судебно­го регулирования отношений, образующих в своей совокупно­сти общественный строй США.

Первые попытки государственного регулирования экономических отношений были предприняты в США в кон­це XIX в. В то время основным направлением такого регули­рования явилось антимонопольное законодательство. Первым юридическим документом в этой сфере стал Акт о защите торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий (закон Шермана) 1890 г., объявивший преступными любые до­говоры и объединения экономического характера, направлен­ные на ограничение торговли между штатами и иностранны­ми государствами. Монополизация торговли и даже покушение на нее также считались уголовными деяниями. В 1914 г. Кон­гресс принял Акт о федеральной торговой комиссии (закон Клейтона), запретивший под страхом уголовного преследова­ния противоправные способы борьбы с конкурентами в торгов­ле, к числу которых были отнесены уступка в цене, необосно­ванное снижение цен, скупка корпорациями акций конкури­рующих фирм и т. п. Названные акты до сих пор считаются важнейшими в рассматриваемой сфере.

С начала 30-х гг. XX в. важным направлением экономичес­кой политики государства стала защита отечественного произ­водителя. Юридически это выражается в наличии антидем­пингового законодательства. Первым актом в данной области стал Акт о тарифе 1930 г., предусматривающий взимание антидемпинговой пошлины на импортные товары, продавае­мые ниже "обоснованных" цен. Пошлина взимается по реше­нию министра торговли. Аналогичные меры содержит ныне действующий Антидемпинговый кодекс 1994 г.

Еще одной сферой государственного воздействия на экономику является в США регулирование тех ее отраслей, которые имеют особую публичную значимость. В начале XX в. были приняты действующие поныне акты, регулирующие функционирование транспорта, учреждений коммунальных услуг, банковской системы, элеваторов. В годы президентства Ф. Рузвель­та (периоды Великой депрессии и "Нового курса") в сферу го­сударственного регулирования были вовлечены новые отрасли: социальное страхование, фондовые биржи, трудовые отноше­ния, цены на сельскохозяйственные угодья и продукцию, при­родный газ, грузовой транспорт. При этом основное бремя пра­вовой регламентации экономики лежит на штатах.

Интенсивность государственного воздействия на экономи­ку на протяжении XX в. была не всегда одинаковой. Она за­висела прежде всего от экономического положения страны и от того, какая из двух партий являлась правящей в тот или иной период. Усиливалось государственное воздействие в пе­риоды правления Демократической партии, ослаблялось, — когда к власти приходила Республиканская партия.

Становление социальной функции государства про­изошло в США значительно позже, чем в европейских стра­нах: она складывалась одновременно с активизацией государ­ственного регулирования экономики в период проведения "Но­вого курса" Ф. Рузвельта. Впоследствии социальная функция американского государства развивалась достаточно неравно­мерно и также в основном усиление ее совпадало с правле­нием Демократической партии.

Важным объектом реализации социальной функции госу­дарства выступают отношения между трудом и капиталом. Они начинают подвергаться государственному регулированию с конца XIX в. как следствие обострения социальных конф­ликтов между предпринимателями и наемными работниками. В 1886 г. впервые на отдельных государственных предприятиях был установлен 8-часовой рабочий день. В 1916 г. Конгресс принял Акт о 8-часовом рабочем дне на железнодорожном транспорте. На рубеже веков законы, ограничивающие про­должительность рабочего дня, были приняты многими штата­ми. Однако Верховный суд США, основываясь на теории аб­солютно свободного предпринимательства, неоднократно при­знавал такие законы неконституционными, противоречащими "свободе хозяев и работников заключать контракт друг с дру­гом", а следовательно, XIV поправке к Конституции. Наиболь­шую известность получило решение по делу Лохнер против штата Нью-Йорк (1903 г.). Предметом спора был Нью-Йоркский статут, регулирующий работу пекарен и ограничивающий ра­бочий день в них 60 часами в неделю и 10 часами в день. Вер­ховный суд США признал его неконституционным.

Подход законодательства и судебной практики к данному вопросу изменился только в 30-е гг. Актами Конгресса 1938 и 1942 гг. были установлены 8-часовой рабочий день и 40-часовая рабочая неделя; сверхурочная работа должна оплачиваться в полуторном размере. Именно в это время вводятся ежегодные отпуска, устанавливается минимальный размер заработной платы (с 1 сентября 1997 г. она составляет 5,15 долл. в час), запрещается детский труд, появляется государственное соци­альное страхование, разрешаются профсоюзы и забастовки, вводится институт коллективных договоров.

Государственная политика в сфере трудовых отношений, проводимая в 80—90-е гг., как никогда ранее направлена на обеспечение сотрудничества между трудом и капиталом, вы­работку неконфликтных методов разрешения разногласий, поскольку "могущество страны, ранее определявшееся ее военной мощью, сегодня измеряется квалификацией ее рабо­чих, искусством ее менеджеров и силой ее технологий"*.

* Червонная С. А. Новые аспекты регулирования трудовых отношений в США // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 2. С. 14.

Задачи регулирования государством отношений между трудом и капиталом обусловили учреждение в этой сфере целого ряда федеральных административных ведомств. Это национальный комитет по трудовым отношениям, наделенный правом расследовать незаконные действия в сфере трудовой деятельности, издавать распоряжения об их прекращении и т. п.; национальный арбитражный совет, осуществляющий ква­зисудебные функции по разрешению трудовых споров; феде­ральная служба посредничества и примирения, предлагающая посреднические услуги для разрешения трудовых конфликтов; комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве.

Важнейшим направлением социальной деятельности госу­дарства является в США, как и в других странах, социальное обеспечение. Однако до сих пор его единой централизованной системы здесь не существует.

Социальное обеспечение складывается из множества про­грамм: федеральных, штатов, муниципальных, совместных. При этом государственная система социального обеспечения включает две основные формы: социальное страхование и социальное вспомоществование. Они различаются по источни­кам финансирования: система страхования формируется за счет взносов, а система вспомоществования — из бюджетных средств. Обе системы являются достаточно фрагментарными. Так, Акт о социальном страховании 1935 г., впервые учредив­ший данную форму социального обеспечения, предусматривал лишь два вида государственного страхования: по возрасту и безработице. Впоследствии поправками к этому акту было введено страхование на случаи потери кормильца и нетрудоспо­собности, не связанной с производственной травмой. Муници­пальное же страхование осуществляется только в отношении лиц старше 65 лет (программа Медикэр), которые получают медицинский полис на основании льготных страховых взносов (тем самым частично их медицинское обслуживание оплачи­вается муниципалитетами).

Второй формой государственного социального обеспечения является система вспомоществования, получившая название Вэлфэр. Данная система, как отмечалось, начала формировать­ся также в период проведения "Нового курса". При этом пер­воначально выплаты по ней распространялись только на пре­старелых и слепых граждан, а также детей из бедных семей. Со второй половины 60-х гг., когда Верховный суд США вы­нес целый ряд решений, поддерживающих мероприятия по развитию Вэлфэра, в том числе ввел понятие "черты бедно­сти", данная система стала неотъемлемой частью социальной политики американского государства. В настоящее время го­сударственное вспомоществование охватывает граждан, дохо­ды которых не превышают или относительно немного превы­шают (на 25—30%) официально установленную черту беднос­ти. Система Вэлфэра сегодня включает множество программ. Во-первых, это федеральная программа обеспечения гаранти­рованного дохода не ниже прожиточного минимума малообес­печенным гражданам пенсионного возраста, слепым и прочим инвалидам. Во-вторых, элементом системы Вэлфэра являются федерально-штатные программы помощи нуждающимся семь­ям с детьми. Они охватывают по большей части многодетные и неполные семьи. В-третьих, система Вэлфэра включает и разнообразные программы продовольственной помощи бедным, которые обеспечиваются талонами, дающими право бесплат­но или по сниженным ценам приобретать в специальных ма­газинах продукты питания. Четвертым элементом системы Вэлфэра являются субсидии на строительство жилья малообес­печенным семьям.

Наконец, чрезвычайно важной составной частью системы Вэлфэра выступают программы медицинской помощи. Наиболее крупной из них является разработанная в середине 60-х гг. федеральная программа Медикэйд, предусматривающая бесплатное оказание медицинской помощи беднейшим слоям населе­ния. Помимо этой программы на федеральном уровне действу­ют и другие, например специальная программа для легочных больных, программа льготного медицинского обслуживания работников федеральных органов и учреждений и т. д. На про­граммы Медикэр и Медикэйд расходуются более 60% всех затрат государства на нужды здравоохранения. В целом же государство в рамках многочисленных программ в сфере ме­дицинского обслуживания покрывает около 44% всех таких затрат на нужды здравоохранения. Остальные 56% оплачива­ются частным сектором (страховыми компаниями и непосред­ственно пациентами)*.

* См.: Швецова Н. А. Злоупотребления и мошенничество в государствен­ных медицинских программах США // США: экономика, политика, иде­ология., 1997. № 1. С. 119.

Наряду с федеральными программами в каждом штате действуют собственные программы социальной помощи. Име­ются и многочисленные частные программы, разрабатывае­мые различными фондами, иными общественными объедине­ниями, предпринимателями.

С 80-х гг. XX в. и до настоящего времени наблюдается тенденция к некоторому ограничению социальной деятельности американского государства. В первую очередь это выразилось в сокращении выплат в рамках федеральных программ вспо­моществования. Уже в 80-е гг. были уменьшены расходы на различные программы Вэлфэра, особенно ощутимо в сфере здравоохранения. В ходе проведения президентских выборов 1992 г. Демократическая партия выступила с программой ре­формы социального обеспечения. Наиболее крупным преобра­зованиям предполагалось подвергнуть сферу здравоохранения с тем, чтобы все американцы получали медицинскую помощь бесплатно. После своего избрания Президентом лидер демок­ратов Б. Клинтон образовал комитет по подготовке предложе­ний о реформе медицинского обслуживания. Однако соответ­ствующий законопроект был отвергнут Конгрессом в 1994г. В предвыборной платформе Демократической партии 1996 г. по­ложения о реформе системы здравоохранения уже отсутство­вали. Более того, под нажимом республиканского большинства в Конгрессе осенью 1996 г. (после двукратного отклонения Пре­зидентом) был принят Акт о реформе социального вспомоще­ствования, представляющий собой по сути самую крупную ре­форму в этой сфере за все время ее существования и значительно сокращающий помощь государства малоимущим. Вве­денные этим актом ограничения затрагивают лиц трудоспособ­ного возраста и детей из малоимущих семей. В частности, предусмотрены полное прекращение выплат федеральных пособий на детей молодым матерям, родившим детей вне бра­ка, ограничение пятью годами максимального срока получения трудоспособными лицами федеральной помощи по системе Вэлфэра, обязательное участие трудоспособных получателей федерального вспомоществования в общественных работах.

Указанная реформа социального обеспечения была на­правлена на преодоление духа иждивенчества в обществе: по выражению одного из парламентариев, она превращает соци­альное вспомоществование в то, чем оно должно быть: "во второй шанс, а не в образ жизни"*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. №. 7—8. P. 41219.

Неотъемлемым элементом социальной функции американ­ского государства стала с конца 50-х гг. и активная политика в области образования. Широкое развитие получил государ­ственный сектор образования, особенно начального и средне­го: более 90% всех детей школьного возраста обучаются в го­сударственных и муниципальных школах бесплатно. Около 80% всех студентов также получают высшее образование в государственных вузах, хотя и за определенную плату. Конг­рессом США не раз принимались акты о начальном и среднем образовании, предусматривающие выделение денежных средств на цели обучения детей из необеспеченных семей (приобрете­ние учебников, школьные завтраки и т. п.).

Платформа Демократической партии, с которой выступил Б. Клинтон на президентских выборах 1996 г., предусматрива­ла, в частности, увеличение срока обязательного обучения с 12 до 14 лет, расширение компьютеризации учебного процес­са, меры по усиленному обучению детей раннему чтению.

Экономическим рычагом реализации социальной функции государства является в США, как и в других странах, нало­говая политика. В течение XX в. подходы к ее содержанию в большей или меньшей степени не раз изменялись в зависимости от состояния экономики и соотношения партийных сил в государственном механизме. Регулярный подоходный налог в стране был введен в 1909 г. В настоящее время, с 1986 г., когда Президент Рональд Рейган подписал Акт о налоговой реформе, ставки налогов являются едва ли не самыми низкими среди развитых стран. При этом более 4 млн. семей с низкими доходами были вообще освобождены от уплаты налогов. Наи­высшая ставка подоходного налога сократилась с 70% в 1981 г. до 33%. Большая же часть населения (около 80%) выплачивает в качестве налогов приблизительно 15% от дохода*.

* См.: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Указ. соч. С. 65.

Важные направления социальной политики государства — охрана окружающей среды и защита потребителей.

Религиозная политика государства получила отражение в Конституции, текущем законодательстве, а также в судебной и политической практике. Она основана, с одной стороны, на принципах светского характера государства, религиозного плюрализма и равноправия всех религий, церквей и конфес­сий, а также граждан независимо от отношения к религии. С другой стороны, государство поощряет религиозность насе­ления. Первый аспект уже был нами затронут при рассмотре­нии проблем правового статуса человека и гражданина. Вмес­те с тем общеизвестно, что религия и церковь прочно интег­рированы в политическую культуру США как один из устоев американского общества и государства. Действительно, засе­дания обеих палат Конгресса, а также Верховного суда США (равно как и законодательных и высших судебных органов штатов) открываются молитвой*, в военных академиях, феде­ральных госпиталях и тюрьмах проводятся обязательные бо­гослужения и действуют капелланы; процедура принесения присяги вновь избранным Президентом США при вступлении в должность производится с возложением его руки на Библию и заканчивается словами: "Да поможет мне Бог"; национальным девизом США, утвержденным специальным актом Конгресса в 1956 г., являются слова "Мы верим в Бога" — они помещены на всех денежных знаках США, находящихся в обращении с 1861 г.; церковная собственность не облагается налогом; в не­которых штатах священникам делегировано право регистри­ровать браки (при условии получения соответствующей лицен­зии от муниципальных властей). Наконец, ни один из Прези­дентов США не был атеистом.

* Судебная практика не признает это нарушением конституционного принципа равноправия религий. В 1983 г. в решении по делу Марш про­тив Чемберса Верховный суд постановил, что обычай ежедневно начинать работу законодательного органа с молитвы, которая совершается опла­чиваемым из государственного бюджета капелланом, — это "конститу­ционная процедура, истоки которой уходят корнями в глубокую историю традиций страны".

По данным на 1995 г., более 98% жителей США — веру­ющие. При этом в стране очень высока степень религиозного плюрализма. Основными, наиболее распространенными высту­пают три религиозных направления: протестантизм (исповеду­ется 57% населения), католицизм (28%) и иудаизм (2%)*. Как видно, доминирует протестантизм, объединяющий, в свою оче­редь, множество различных религиозных общин. В соответ­ствии с этим и ключевые посты в государственном механизме занимают преимущественно протестанты. Например, за всю историю существования США только один из американских Президентов — Джон Кеннеди — был католиком, все прочие принадлежали к различным протестантским общинам.

* См.: Bramhead P. Life in Modern America. Harlow, 1995. P. 139.