Государственный контроль в отношении местного самоуправления
Органы общинного самоуправления и управления.
Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.
В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобритании с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др.
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В некоторых развивающихся странах избираются не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины — глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправления.
Важнейшая форма осуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формами самоуправления являются также народная правотворческая инициатива и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты).
Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парламентариев не оплачивается, но в ряде стран (Великобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.
Органы регионального самоуправления и управления.
Известно несколько систем регионального самоуправления и управления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин.
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назначенные «сверху» представители государственной власти (романо-германская система). При этом способе управления местные советы должны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара.
3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.
4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионального деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. При данной системе советы и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.
Государственный контроль в отношении местного самоуправления.
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Местное самоуправление как власть коллектива части территории государства всегда находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Этот контроль осуществляется со стороны центральных органов и уполномоченных государственной власти на местах.
Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальным органам, но на деле давление министерств гораздо сильнее
Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает "право и действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения.
Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах.
Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам.
Муниципальные советы избираются на различные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2—4 года, в Великобритании — на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью.
Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3—4 года, в Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) — 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре — 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии — 5—6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге — 6 лет.
По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от разрешения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании — на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция).
По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например).
Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т. д.
Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочия по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т. д.).
При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно предоставляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.
Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый — это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные санкции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй — центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.