Государственная политика –- основные принципы, нормы и деятельность по осуществлению государственной власти

Тема 2. Государственная власть и государственное управление.

1. Особенности государственного управления. Государственная политика, политический режим. Цели государственного и регионального управления.

2. Методы государственного управления.

3. Модели государственного управления: мировой опыт

1. Основные черты государства как субъекта управления общественными процессами. Уровни государственного управления

Государство, выступая субъектом управления и специфической общественной институцией, должна находить «золотую середину» между обеспечением прав и свобод граждан, обеспечивала их творческую активность, а с другой стороны внедряла в обществе определенную организацию, упорядочивала бы деятельность индивидуумов.

Государственное управление обладает специфическими чертами, отличающих его от других видов социального управления:

1. опирается на власть – организационную силу общества, способную к принуждению. Т.е. тип отношений, который возникает между объектом и субъектом государственного управления всегда государственно-властный (со стороны субъекта управления)
2. организующая деятельность государства распространяется на все общество, опирается на действующее законодательство, т.е. является подзаконной, а в случае нарушения законов наступает юридическая ответственность.Также, обязательным условием ее эффективности прозрачность и открытость для общественности при принятии управленческих решений;
3. действует системно, через такие структурные элементы, как механизм государства, государственный аппарат, государственную службу и связи с общественностью. Может решать одновременно огромное количество социальных проблем;
4. ни один орган государственной власти неопределяет самостоятельно цели и задачи своей работы, поскольку они регулируются правовыми указами вышестоящих органов;
5. «продукция» органов государственного управления специфическая, сложно определить ее стоимость, цену. Прибыль далеко не всегда выступает главным критерием эффективности управленческих решений, принимаемых органами государственной власти. Зачастую такими критериями выступают социальный эффект, научно-технический прогресс и т.д.

Формирование и правовое закрепление целей, задач, функций и методов государственного управления осуществляется политической системой и выражено в государственной политике.

Понятие «политическая система» ввел американский политолог Девид Истон, который определяет политическую систему как взаимодействия, посредством которых в обществе осуществляется распределение ценностей и на этой почве предотвращаются конфликты между членами общества. Рассматривая любую политическую систему с точки зрения функционирования, он использует кибернетический принцип замера показателей функционирования на “входе” и на “выходе” системы. На “входе” – это запросы и потребности граждан, а на “выходе” – решения и действия властей.

На сегодняшний день известно 20 политических и идеологических систем.

Государственная политика –- основные принципы, нормы и деятельность по осуществлению государственной власти.

Любое государство, как социальный и политический институт, это абстрактное явление, которое проявляет себя только через практическое осуществление власти. Модели организации государственной власти должна соответствовать система управления и наоборот. Эффективность функционирования государственно-властного механизма напрямую зависит от политического режима, который четко определяет реальную принадлежность власти определенным субъектам политических действий, способ удержания власти и механизм влияния власти на людей. Политический режим должен обеспечивать двустороннюю связь между государством и обществом, властью и людьми.

(Рисунок взят из учебника «Государственное управление» А.Ф. Мельника)

Полити́ческий (госуда́рственный) режи́м— способ функционирования государственной власти. Политический режим характеризуется методами осуществления политической власти, степенью политической свободы в обществе, открытостью или закрытостью элит с точки зрения социальной мобильности, фактическим состоянием правового статуса личности.

Политический режим — это совокупность средств и методов, с помощью которых господствующие элиты осуществляют экономическую, политическую и идеологическую власть в стране; это сочетание партийной системы, способов голосования и принципов принятия решений, образующих конкретный политический порядок данной страны на определённый период.

Поскольку политический режим тесно связан с политической системой, то и виды политических режимов перекликаются с видами политических систем. Самые распространенные: демократический, авторитарный, деспотический, тоталитарный, анархия.

Демократия — политический режим, при котором единственным источником власти признаётся народ, власть осуществляется по воле и в интересах народа. Демократические режимы складываются в правовых государствах. Один из принципов демократического политического режима — «разрешено все, кроме того, что запрещено законом», который, однако, не может идти в разрез с естественными правами человека. Выделяют следующие типы демократии.

Прямая демократия (Непосредственная демократия) — форма политической организации и устройства общества, при которой основные решения инициируются, принимаются и исполняются непосредственно гражданами; прямое осуществление принятия решений самим населением общего и местного характера; непосредственное правотворчество народа.(методы – референдумы, голосования). Эта форма политической организации распространена в Швейцарии, Лихтенштейне, Италии, там, где часто проводятся референдумы и можно инициировать их проведение снизу-вверх.

Представительная демократия — политический режим, при котором основным источником власти признается народ, но управление государством делегируется различными представительными органами, члены которых избираются гражданами. Представительная (репрезентативная) демократия является ведущей формой политического участия в современных государствах. Её суть заключается в опосредованном участии граждан в принятии решений, в выборе ими в органы власти своих представителей, призванных выражать их интересы, принимать законы и отдавать распоряжения.

Представительная демократия необходима особенно тогда, когда из-за больших территорий или вследствие других причин затруднено регулярное непосредственное участие граждан в голосованиях, а также когда принимаются сложные решения, труднодоступные для понимания неспециалистов.

Принципиальным недостатком представительной демократии является формирование властных органов посредством выборов, во время которых избиратели вынуждены голосовать за малознакомых им кандидатов, не представляющих интересы всех слоёв населения.

При анализе государственного управления сталкиваются с явлением бюрократии – система управления, власть в которой принадлежит государственным чиновникам. Различают традиционную бюрократию (опирается на авторитет, традиции) и рациональную бюрократию. Понятие ввел Макс Вебер, опирается на высокую производительность труда, профессионализм, возникающий вследствие разделения функций чиновников.

Цели государственного управления при демократическом режиме должны формироваться снизу вверх, идти от потребностей людей, живущих водной стране. Целей государственного управления огромное множество, сосредоточимся на целях государственного управления экономики.

Генеральной целью государственного управления экономики – является экономическая и социальная стабильность, укрепление и совершенствование существующего строя внутри страны и за рубежом, адаптация его к изменяющимся условиям.

Наряду с генеральной целью существует большое количество более конкретных целей, подчиненных генеральной и без которых она не может быть осуществлена. Для осуществления конкретной цели (1-го уровня) необходимо осуществления других, еще более уточненных целей (цели 2-го уровня) и т.д. Ранжирование целей осуществляется в порядке снижения их приоритетности. Все конкретные цели 1-го и 2-го и последующих уровней вместе с генеральной образуют дерево целей.

Цели могут быть выражены в количественных и качественных показателях.

Типы целей:

- направленные на сохранение существующего строя (сдерживание тенденции к расслоению доходов в обществе)

- стимулирующие прогрессивные процессы, происходящие в экономике, но которые желательно ускорить (стимулирование развития малого бизнеса, ускорение НТП)

- направленные на внедрение в экономику новых форм деятельности или новых технологий

- косвенно влияющие на осуществление главных целей: помощь мелким и средним предпринимателям, создание научно-исследовательских центров, бизнес-инкубаторов

- краткосрочно неадекватные существующему строю, но в конечном счете направленные на его укрепление (например национализация к.-л. предприятий для их модернизации и обновления)

Конкретные цели не только подчинены генеральной, но и взаимосвязаны друг с другом. Цели могут перекрываться либо одна цель может оказаться временно более важной и подчинить себе другие цели. В связи с этим можно говорить о гармонии целей, когда выполнение одной способствует достижению другой цели (повышение уровня занятости и рост ВВП), об автономии целей, когда достижение одной цели не способствует, но и не мешает достижению другой (стимулирование НИОКР и совершенствование региональной структуры экономики) и конфликте целей, когда одна цель противоречит другой (снижение безработицы и борьба с инфляцией).

Сложные, иногда противоречивые взаимоотношения целей ГРЭ, их взаимопереплетение и возникающие побочные желательные и нежелательные последствия заставили государственные регулирующие органы разрабатывать и осуществлять цели ГРЭ не по отдельности, а только в увязке друг с другом. Именно поэтому в современных правительственных и партийных программах цели ГРЭ формулируются в виде многоугольника. Из названия «многоугольник» следует, что каждая цель существует не сама по себе, а в увязке с другими «углами». Наиболее распространен магический четырехугольник, т.е. четыре взаимосвязанные цели, за которые государство несет ответственность. Это экономический рост, высокий уровень занятости, стабильность цен либо устойчивость денег и внешнеэкономическое равновесие. Магическим многоугольник называют потому, что одновременно достичь всех названных целей – задача неимоверно трудная, а подчас и неисполнимая.

2. Методы государственного управления.

Методы государственного управления подразделяются на две большие группы:

1) методы функционирования органов центральной и местной власти

2) Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления

Эффективность ГРУ возрастает, если методы и рычаги управления используются не случайно или под давлением определенных лобби, а системно, исходя из долгосрочных целей и текущих заданий соц.-эк. развития.

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления классифицируют по двум направлениям: по форме влияния и средствам влияния.

1) По форме влияния подразделяют на методы прямого и непрямого влияния

Методы прямого влияния действуют непосредственно на функционирование субъектов рынка.

Госконтракт (для гос. предприятий) и госзаказ (для предприятий негосударственной формы собственности) – это договор между государством и предприятием на производство определенного товара с целью удовлетворения соц.-эк. потребностей, стимулирования производства дефицитного товара, развития приоритетных отраслей, внедрения новых технологий и пр.

Субсидия (целевая материальная или финансовая помощь государства), субвенция (предоставляется в экстремальных ситуациях), дотация (сбалансирование бюджетов низшего уровня выплатами из гос. бюджета).

Лицензирование (разрешение на занятие конкретным видом деятельности), квотирование (количественное ограничение экспорта, импорта отдельных видов товаров).

Фиксирование цены на определенные товары и услуги

Установление гос. экономических, экологических, химических, пищевых и пр. стандартов, норм (количественное определение затрат на ед ч.-л. ) и нормативов (относительное выражение соотношений между к.л. показателями)

Непрямые методы – регламентируют поведение субъектов хозяйствования опосредованно, через создание определенной эк. среды, которая заставляет их действовать в необходимом государству направлении. Данные методы оказывают влияние на экономич. интересы. К ним относя инструменты фискальной, бюджетной, денежно-кредитной, инновационной политики.

2) По средствам влияния методы обеспечения реализации целей делят на :

-Правовые методы – это система законов и законодательных актов, регламентирующих деятельность субъектов. Т.е. это деятельность государства по установлению обязательных для всех юридических норм поведения. Необходимое в этом случае принуждение достигается гражданской сознательностью и силой гос. власти.

Стержнем правового регулирования является разработка и юридическое закрепление норм (правил) поведения субъектов экономических отношений. Основные формы правового регулирования в Украине: Конституция Украины, указы и распоряжения Президента, постановления ВР. Кабинета министров, нормативные акты центральных органов и местных.

-Экономические методы – связаны с созданием финансовых или материальных стимулов, способных влиять на экономические интересы субъектов хозяйствования и изменять их поведение. Использование экономических методов ГРЭ позволяет создавать экономические условия, заставляющие субъектов рынка действовать в необходимом обществу направлении, решать те или другие задачи с учетом общегосударственных и частных интересов. Экономическое регулирование осуществляется через механизм бюджетной, фискальной денежно-кредитной, таможенной, ценовой и амортизационной политики. Кроме того к экономическим методам регулирования соц.-экономического развития относят государственное прогнозирование, планирование и программирование.

Инструментами фискальной политики являются гос. закупки, характеризующие бюджетные расходы, и налоги, характеризующие бюджетные доходы. Государственные закупки осуществляются через механизм гос. заказов - это конкурсный отбор исполнителей гос. заказов, производство продукции, контроль, оплата продукции. Объемы гос. закупок обусловлены гос. потребностями в продукции, возможностью гос. бюджета обеспечить финансирование и моделью фискальной политики.

Выделяют стимулирующую фискальную политику, направленную на стимулирование производства через увеличение гос. закупок, и рестрикционную фискальную политику, направленную на сдерживание производства. В рамках бюджетной политики государство осуществляет прямое финансирование госуд. сектора, финансирование инвестиционных программ, обслуживание гос. долга.

Налоговая политика направлена на пополнение гос. финансовых ресурсов, на стимулирование экономического роста, научно-технического прогресса, осуществления структурных преобразований. Реализация налоговой политики может осуществляться по двум направлениям – установления размеров различных налогов и предоставление определенных налоговых льгот с целью влияния на инвестиционный климат и уровень денежных доходов населения.

Денежно-кредитное регулирование осуществляется с целью влияния на денежную позицию. Для этого использует НБУ такие инструменты – денежная эмиссия, операции с государственными ценными бумагами, изменение норм обязательных резервов, манипулирование учетной ставкой.

Денежная эмиссия – это комплекс мероприятий НБУ касательно выпуска в обращение дополнительной денежной массы, что вызывает увеличение деловой активности. Но эмиссия сверх потребности и нормы может вызывать инфляцию.

В операциях с гос. ценными бумагами контрагентами государства выступают коммерческие банки, предприятия, население. Если необходимо увеличить предложение денег, центробанк скупает ЦБ Вследствие этого коммерческие банки получают деньги, увеличивают свои резервы и мультипликативно увеличивают денежное предложение.

Изменение нормы обязательных резервов ведет к таким последствиям: рост резервной нормы снижает денежный мультипликатор и денежное предложение и наоборот. Манипулирование учетной ставкой дает возможность НБУ регулировать спрос коммерческих банков на ссуды, а через них на резервы банковской системы.

Целью амортизационной политики является ускоренная амортизация, ускорение процессов обновления основных фондов производства.

Государственное прогнозирование, планирование и программирование экономического и социального развития осуществляется на основе комплексного анализа демографической ситуации, использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала, на основе анализа конкурентоспособности национальной экономики, оценке достигнутого уровня ее развития с учетом влияние внешних политических, экономических факторов. Показатели прогнозных и программных документов экономического и социального развития являются ориентиром для разработки субъектами предпринимательской деятельности собственных прогнозов, планов, бизнес-планов и других документов. Гос. прогнозирование используют для предугадывания последствий различных экономических событий, что важно для решения сегодняшних эк. задач. Суть гос. программирования заключается в анализе состояния национальной экономики, выявления проблем, которые не могут быть решены рыночным механизмом и разработке и реализации отдельных программ.

Мировая практика макроэкономического планирования определяет три его вида: директивное, стратегическое и индикативное.

Директивное планирование достигло своего апогея в бывшем СССР. При директивном планировании каждому товаропроизводителю жестко определяют что, в каком количестве необходимо производить, кому и по какой цене необходимо продавать.

Суть индикативного планирования заключается в том, что государство влияет на развитие национальной экономики при помощи координации деятельности производителей и обеспечения их информацией о масштабах, темпах и структуре производства, конъюнктуре рынка, о целях и приоритетах развития, о политике государства в различных сферах с учетом этих целей.

-Административные методы базируются на использовании силы гос. власти. Их можно классифицировать на методы запрета, разрешения или принуждения. Административные методы – это инструменты прямого виляния государства на деятельность субъектов рынка, через установление их обязанностей, норм поведения и исполнения к.-л. распоряжений и инструкций. Административные средства достаточно эффективны, а иногда и более по сравнению с другими методами ГРЭ. В период войн, экономических кризисов роль административных методов возрастает, после стабилизации эк. системы их влияние ослабевает. В некоторых сферах н/х административные (либо императивные) методы ГРЭ являются более целесообразными чем экономические, правовые в связи с тем, что они оказывают либо недостаточное либо слишком медленное воздействие. К таким сферам относят:

- прямой гос. контроль за монопольными рынками

- охрана окружающей среды и здоровья людей.

- социальная защита населения и гарантирование минимально допустимых жизненных параметров: прожиточный минимум, регламентация условий труда и пр.

- защита национальных интересов в мирохозяйственных связях (лицензирование экспорта, гос контролдь за импортом капитала, раб. Силы, товаров.)

- реализация гос. программ и планов

К административным методам регулирования относят:

Лицензии, квоты, санкции (неустойки, штрафы, пени), нормы (количество затрат ресурсов на изготовление единицы продукции), нормативы (количество произведенных или использованных товаров на к.л. единицу, например на душу населения, на 1 грн ), стандарты и пр.

В условиях формирования рыночных отношений, насущно необходима разработка действенных механизмов территориальных систем административного регулирования, которые бы обеспечивали сбалансированность интересов субъектов регионов страны в целом. Ответственность за это возложена ан представителей Президента и гос. администрации всех уровней.

- Неформальные средства ГРЭ – это убеждения. Государство использует для его реализации публичные лекции, рекламу, специальные программы и публикации в масс-медиа, т.е. все те средства, которые могут оказывать воздействие на формирование общественного мнения, экономического мышления.

- К специфическим инструментам ГРЭ относят государственный сектор экономики – комплекс хозяйственных объектов, которые полностью или частично принадлежат центральным или местным органам власти и используются государством для исполнения экономических, социально-культурных и политических функций.