Института президентства
Согласно Конституции 1994 года Президент Беларуси являлся Главой государства и главой исполнительной власти, но в отличие от США деятельностью правительства руководил Премьер-министр. Правительство несло двойную ответственность – перед Президентом и перед парламентом. Президент наделялся рядом существенных полномочий, однако, как и в России, на политическом Олимпе к первенству стремился парламент.
При выборе модели президентства в Беларуси решающее значение имело то обстоятельство, что пост президента учреждался под конкретную личность – В.Ф. Кебича, который являлся главой правительства. Институт президентства был призван только легитимизировать его политико-правовой статус, а не стать ведущим государственным органом. Конституцией не устанавливался действенный правовой механизм взаимодействия президента с другими властными структурами. В номенклатурной системе сохранялись свои, во многом унаследованные от прошлого механизмы, позволявшие государственной машине работать на «старых оборотах». Избрание Президентом Беларуси А.Г. Лукашенко – человека из другой «среды» – неминуемо привело к выявлению заложенных в Конституции недоработок и противоречий.
К сожалению, Конституция в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм разрешения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска парламента, а парламент не имел возможности воздействовать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало перерастать в их противостояние.
С целью его разрешения А.Г. Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, что позволило избежать развития событий по печально известному российскому сценарию.
На ноябрьский референдум 1996 года были представлены Президентом и Парламентом (фракциями аграриев и коммунистов) два проекта новой редакции Конституции.
Проект депутатов был практическим возвращением к устаревшей системе доминирования Верховного Совета и в случае принятия создавал угрозу для формирования дееспособной государственной власти.
Во-первых, формирование государственного устройства Беларуси без института президентства не представлялось возможным, поскольку этот институт был воспринят положительно большинством граждан Беларуси, о чем свидетельствует высокая степень участия избирателей в выборах первого Президента страны – 78,97% в I туре и 69,9% – во втором[7].
Во-вторых, упразднение института президентства, учрежденного этим же парламентом всего 2 года назад, свидетельствовало о неуважительном отношении парламентариев к высшему нормативному акту государства – Конституции. Такие «революционные» изменения Основного Закона на протяжении мизерного отрезка времени не имели под собой логических оснований, а были продиктованы желанием депутатов разрешить конфликт в свою пользу.
И наконец, согласно депутатскому проекту парламент становился безраздельным монополистом всей государственной власти: назначал и увольнял судей высших судебных инстанций; принимал Конституцию и вносил в нее изменения; принимал законы и сам их промульгировал; имел право выразить вотум недоверия правительству на любом основании, поскольку они не были зафиксированы в проекте. Принятие парламентского варианта привело бы к смещению баланса сил в государстве в пользу парламента, к превращению его, по существу, в единый и бесконтрольный орган государственной власти.
Президентский вариант Конституции, принятый на республиканском референдуме, создал совершенно новую модель государственного устройства Беларуси. В нем наиболее последовательно закреплена реализация принципа разделения властей, восстановлено равновесие ее трех ветвей, баланс между обязанностями и правами главы государства, повышен статус исполнительной власти в системе государственных органов и ее роль в управлении государством и обществом, что отражает мировую тенденцию второй половины XX века.
Политико-правовой статус Президента Республики Беларусь
Президент Беларуси более не является главой исполнительной власти, он – глава государства. Наделение президента титулом главы государства вытекает из необходимости обеспечения взаимодействия властей, устойчивости государственного механизма, преемственности и стабильности в работе государственных органов. Президент представляет Беларусь внутри страны и в международных отношениях, его акты не нуждаются в контрассигнации.
Президент занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей: в организационном отношении он самостоятелен (избирается народом), не включен ни в одну из ветвей власти и не несет перед ними политической ответственности. Президент выступает арбитром между различными политическими силами (президент – беспартийный), что способствует разрешению споров между ними.
Вместе с тем он оказывает существенное влияние на формирование и деятельность всех государственных структур. При рассмотрении наиболее важных вопросов государственной жизни президент председательствует на заседаниях правительства и вправе отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу президента.
Глава государства не только определяет структуру правительства, но и проводит преобразования всей системы исполнительной власти. Так, с целью повышения эффективности органов исполнительной власти Президентом Беларуси создана «исполнительная вертикаль». Глава государства определяет целесообразность принятия того или иного решения, а также устанавливает порядок взаимодействия правительства с республиканскими органами государственного управления.
Президент страны обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти, в первую очередь, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В настоящее время ряд министерств и ведомств (Совет безопасности, Министерство обороны) подведомственны как Премьер-министру, так и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Практика показывает, что в указах Президента нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок[8].
Президент Беларуси издает декреты, имеющие силу закона. Целесообразность наделения Главы государства таким правом основывается на том, что принятие закона представляет собой процесс, достаточно растянутый во времени. А часто возникают ситуации, разрешение которых предполагает незамедлительное действие, в связи с чем лицо, призванное управлять государством, должно иметь возможность принятия решений, обладающих силой закона. Такой подход характерен для правовой системы многих западных стран[9].
Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов. Первый – это временные декреты, издаваемые президентом по собственной инициативе или по предложению правительства в силу особой необходимости и представленные в трехдневный срок для последующего рассмотрения палатами парламента. Возможность действия временного декрета самостоятельно как нормативного акта высшей юридической силы без придания формы закона до рассмотрения его парламентом является своего рода гарантией осуществления главой государства своей деятельности по оперативному управлению государством. В то же время Закон «О Президенте Республики Беларусь» определяет круг вопросов, по которым временный декрет не может быть издан.
Второй вид составляют декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия на определенный срок и по определенному предмету регулирования. При этом законодательный орган определяет срок и границы полномочий, круг вопросов, по которым президент наделяется этим правом[10].
Нормативные акты Главы белорусского государства (указы и декреты) направлены на формирование социально ориентированной экономики, повышение эффективности деятельности субъектов хозяйствования, укрепление правовой базы и в целом развитие белорусской государственности.