Законодательные основы ценового регулирования

Приступая к изучению вопроса о законодательном регулировании цен, в первую очередь необходимо остановиться но нормах Конституции РФ. Наибольшее значение для нашего исследования имеет п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, которым основы ценовой политики отнесены к ведению Российской Федерации. Как известно, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Несмотря на такое конституционное установление, на сегодняшний день в нашей стране нет единого Федерального закона, регулирующего основы ценовой политики.

Попытки разработки данного акта предпринимались неоднократно. Так, в Государственную Думу РФ были последовательно внесены следующие законопроекты:

• «О государственном контроле за порядком применения регулируемых цен и тарифов». Субъектом права законодательной инициативы выступило Правительство РФ. «9 сентября 1997 г. законопроект был принят к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы № 94, а 2 марта 2001 года — отозван субъектом права законодательной инициативы.
• «Об основах ценовой политики Российской Федерации». Законопроект внесен депутатами Государственной Думы И. М. Братищевым, С. Н. Гвоздевой, А. Г. Пузановским, Н. М. Харитоновым, принят к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы № 86 от 2 февраля 1999 года и снят с рассмотрения 6 февраля 2001 года в связи с отзывом авторами.
• «Об основах ценообразования и организации контроля за ценами», внесенный депутатом Государственном Думы С. А. Прощиным и принятый к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной думы № 38 от 18 июля 2000 г.
• «О государственном контроле за порядком применения регулируемых цен и тарифов». Законопроект внесен депутатом А. Г. Аксаковым и принят к рассмотрению 23 января 2001 года протоколом заседания Совета Государственной думы № 61.

Один только перечень законопроектов позволяет сделать вывод об отсутствии единой концепции законодательного ценового регулирования. Как мы видим, некоторые из них, в том числе правительственный вариант, посвящены только одному аспекту рассматриваемого нами института — государственному контролю за применением регулируемых цен, и только один (отозванный автором) — основам ценовой политики в целом. Углубленное изучение в ходе работы над данным сочинением специфики складывающихся отношений позволяет утверждать, что существует настоятельная необходимость принятия общего закона — закона об основах ценовой политики.

Государственная ценовая политика (или государственная политика цен) — это совокупность целей, принципов и задач государственного регулирования цен. Данным элементам правового механизма регулирования цен уже было уделено внимание в работе. Однако этими положениями не может ограничиться содержание предлагаемого закона, ибо если он не будет содержать норм, посвященных мерам реализации политики цен, его положения можно считать декларативными. Поэтому органической составляющей Закона о ценовой политике видится раздел, содержащий нормы о видах, способах и инструментах ценового регулирования.

Далее. Как известно, действенность, результативность нормативных правовых актов во многом определяется тем, насколько определенно, корректно с общеправовых позиций разработан механизм контроля и ответственности за нарушение установленных правил. Контроль за соблюдением порядка применения регулируемых государством цен можно рассматривать как способ реализации государственной политики. Немаловажно и то обстоятельство, что федеральный закон должен придать органам контроля цен необходимый правовой статус. Имеющаяся практика показывает, что арбитражные суды нередко признают недействительными решения органов исполнительной власти субъектов РФ о взыскании излишне полученной прибыли (дохода) за нарушения субъектами предпринимательской деятельности порядка применения регулируемых цен, аргументируя свои решения отсутствием должного регулирования статуса этих органов. А зачастую даже признанные законными и обоснованными решения не исполняются. Эти и многие другие аргументы говорят в пользу включения в предлагаемый закон в качестве его составляющей соответствующего раздела.

Подведем некоторые промежуточные итоги. Необходимость принятия закона о ценовом регулировании очевидна и объясняется не только формальными указаниями на то Конституции, но и содержательными обстоятельствами. Дискуссионным остается круг отношений, которые должны быть таким законом урегулированы. Целью изложения данного параграфа не является представление на суд конкретных статей закона о ценовой политике. Мы предлагаем лишь концептуальное его понимание как единого комплексного акта, системно регулирующего отношения одного из важнейших институтов права. Отдельные составляющие данного акта рассмотрены ранее или будут освещены в хода дальнейшего изложения.

В завершение рассмотрения вопросах о ценах приведем фактические данные. Подтверждением того, что проблема ценового регулирования требует законодательной поддержки, является тот факт, что многие субъекты Российской Федерации приняли соответствующие правовые акты. В качестве примера можно привести Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 20 декабря 1995 г. «О регулировании и контроле за ценами в Ханты-Мансийском автономном округе». Закон является актом комплексного регулирования в данной сфере. Вопросам законодательного регулирования цен уделяют внимание и страны СНГ. Так, Хозяйственный (коммерческий) кодекс Украины содержит главу 21 «Цены и ценообразование в сфере хозяйствования». Нормами данной главы:

• дается понятие цены, ее правовое значение и порядок обозначения;
• закреплено право субъектов хозяйственной деятельности использовать свободные цены и обязанность применять регулируемые цены;
• установлены принципы применения свободных и регулируемых цен. Последние, в свою очередь, делятся на государственные и коммунальные с определением оснований их введения. Закреплено положение об основах формирования контрактных (внешнеторговых) цен;
• определены формы, в которых могут устанавливаться государственные (коммунальные) цены;
• закреплено положение о том, что законодательство о ценах включает в себя также закон о ценах и ценообразовании.

Во многих странах дальнего зарубежья также существуют специальные законодательные акты. В Австрии — Закон о ценах, изданный в 1945 г. и претерпевший несколько изменений: в 1952, 1976, 1988 годах. В Дании существует закон о ценах и прибыли 1974 года, в Норвегии — Закон о контроле за ценами, прибылью и ограничением конкуренции 1953 года. В США и Канаде вопросы регулирования цен затрагиваются антимонопольными законами.

Таким образом, закон о ценах должен быть принят. Разработке его положений мы будем уделять внимание в ходе дальнейшего изложения.

Вместе с тем, законодательное регулирование цен не должно ограничиваться лишь общим законом. На сегодняшний день положения о ценах содержатся в ряде иных актов, регулирующих отдельные аспекты хозяйственной деятельности. Дадим их краткий обзор, начиная с кодифицированных актов. Гражданский кодекс РФ содержит норму статьи 424 пункта 1, которая базируется на принципе свободного ценообразования с изъятиями, предусмотренными законом. В ней говорится о том, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В установленных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Приведенная норма является еще одним аргументом в пользу необходимости принятия комплексного закона о ценах, который, помимо прочего, устанавливал бы исключения из принципа свободного ценообразования.

Налоговый кодекс РФ в статье 40 определяет права налоговых органов по контролю за применением свободных цен в целях налогообложения.

Нормы исследуемого института содержатся и в Кодексе об административных правонарушениях, который вводится в действие с 1 июля 2002 года. Глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» имеет в своем составе статью 14.6 — «Нарушение порядка ценообразования». Кроме того, при рассмотрении вопроса о привлечении к административной ответственности мы будем руководствоваться нормами, регулирующими производство, исполнение по делам об административных правонарушениях.

Специальным законом, посвященным вопросам ценообразования, является Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Ценность данного акта, как представляется, заключается, во-первых, в том, что им впервые на законодательном уровне были определены правовые, экономические , организационные основы государственного регулирования тарифов в данной сфере. Закон определил цели, принципы государственного регулирования тарифов, полномочия органов государственного регулирования, порядок установления тарифов, порядок разрешения разногласий и споров и ряд других концептуальных вопросов. На сегодняшний день это единственный специальный Федеральный закон, посвященный ценовому регулированию.

Нормы о ценах инкорпорированы во многие Федеральные законы, регулирующие отношения в различных областях хозяйственной жизни. Приведем примеры.

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» определяет основные правила установления цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие. В частности, Закон закрепляет общее правило о применении рыночных (договорных) цен и основания исключения из этого правила, когда могут вводиться гарантированные, целевые цены (нормативные индикаторы). Помимо этого Закон содержит правила антимонопольного регулирования цен в агропромышленном производстве.

Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» также содержит отправные нормы, на основе которых подзаконными актами осуществляется регулирование цен на лекарственные средства. Так, среди направлений государственного регулирования отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, п. 5 ст. 5 Закона называет государственное регулирование цен; для государственной регистрации лекарственного средства заявитель представляет в федеральный государственной орган контроля качества предложения по его цене (п.16 ст. 19).

Некоторые правила регулирования тарифов на железнодорожные перевозки содержатся в Транспортном уставе железных дорог. В частности, ст. 7 Устава определяет федеральный уровень регулирования тарифов на перевозки пассажиров, груза, багажа; ставок платы за пользование вагонами, контейнерами и т. п. Кроме того, что очень важно, Устав в ст. 7 определяет минимальные сроки предварительной публикации в средствах массовой информации сведений об измененных тарифах: за 10 дней до введения на перевозки грузов и за 5 дней — на перевозки пассажиров.

Нормы ценового регулирования содержатся в антимонопольном законодательстве: В Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральном законе от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Содержащиеся в указанных Законах правила о ценах носят совершенно разный характер. Первый из них, определяя понятия монопольно высоких и монопольно низких цен, устанавливает, что их применение субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, является одной из форм злоупотребления им своим положением и трактуется как монополистическая деятельность (ст. 5). Ценовые правонарушения рассматриваются в качестве возможной формы и коллективной монополистической деятельности. В частности, к ним Закон относит соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, если такие соглашения (согласованные действия) имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и направлены на установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок, доплат, наценок; на повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах и т. п.

Ст. 6 Федерального закона «О естественных монополиях» в качестве одного из методов регулирования деятельности субъектов называет ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

Таким образом, если один из актов соотносит ценовые злоупотребления с правонарушением, то другой вводит метод государственного ценового регулирования.

Приведенные примеры наглядно показывают, что законодательное ценовое регулирование на сегодняшний день фрагментарно, бессистемно и неадекватно потребностям рыночной экономики. Не отрицая необходимости включения норм о ценах в отдельные законодательные акты, хочется еще раз сказать о необходимости принятия единого закона о ценах.