Скандинавская,универсальная модель социальной защиты

Универсальная модель социальной защиты основана на известном принципе всеобщего благосостояния. Она активно действует в Швеции, Норвегии и Финляндии. Ее особенностью является наличие стандартной базовой системы государственной социальной защиты, охватывающей широкие слои населения. В национальных социальных программах участвуют практически все граждане этих стран. Они высоко ценят свой образ жизни и глубоко привержены сложившейся практике универсального соцобеспечения. Даже кризисные явления в экономике скандинавских государств в 90-е гг. XX в. не привели к отказу от действовавшей модели социальной защиты. Например, в Швеции в условиях массовой безработицы и финансовых затруднений были лишь незначительно уменьшены отдельные социальные выплаты и ужесточены условия их получения. По данным некоторых специалистов (Н.М. ан-, тюшина и др.), социальная поддержка населения сократилась тогда не более чем на 10 %. При этом не пострадали основные принципы скандинавской социально ориентированной модели общественного устройства.

Сохранение принципа всеобщего благосостояния стало возможным благодаря наличию значительного государственного сектора экономики и высокого уровня налогообложения. В той же Швеции занятость на государственных предприятиях и учреждениях составляет более 1/3 самодеятельного населения, а доля социальных расходов в ВВП — более 30%. К началу 2000-х гг. в структуре общей суммы налоговых поступлений 33% составляли взносы в систему социального страхования, включая платежи трудящихся на пенсионное страхование. Для

большинства населения уровень прямого налогообложения был равен 30—40% ежемесячного дохода. Максимальный уровень налогообложения достигает в Швеции 60 % и более доходов. Однако если они составляли в месяц не более 8700 крон, то не облагались налогами (10 шведских крон равнялись примерно 1 американскому доллару).

Финансовой основой скандинавской модели социальной защиты служит перераспределение через государственный бюджет подоходных налогов, взимаемых по прогрессивной шкале, иных налогов, страховых взносов, а также государственное регулирование важнейших сфер жизнедеятельности. Подоходным налогом облагаются даже пенсии и некоторые пособия. В Швеции подоходный налог берется с пособий по безработице. И это вполне объяснимо. Ведь без соответствующего налогообложения не может быть и социально ориентированного государства.

Система налогового перераспределения позволяет расширять практику государственного субсидирования. В скандинавских странах его размеры играют определяющую роль в выплате различных социальных пособий и особенно в медицинском обеспечении. Менее масштабны государственные дотации в пенсионном обеспечении, где важная роль принадлежит страховому компоненту системы социальной защиты.

Скандинавская модель социальной защиты формировалась исторически. В настоящее время она возведена на уровень обеспечения социальной безопасности. Отличительными сторонами этой модели являются:

—основополагающее значение универсальной государ
ственной системы базовой защиты;

—наличие дополнительного .корпоративно-страхового
компонента системы социальной защиты;

—вспомогательная роль муниципалитетов и частных со
циальных служб в сфере социальной помощи.

В ряде скандинавских стран для расчета социальных пособий и выплат введена определенная базовая сумма, размер которой с годами претерпевает изменения. В 1960 г. базовая сумма в Швеции составляла 4200 крон, а в 2001 г. — 36 900 крон. От размера базовой суммы зависят социальные выплаты. По дан-

ным экономиста А.М. Волкова, в современной Швеции все социальные выплаты либо привязаны к этой сумме, либо определяются ежегодными решениями парламента (риксдага). Величина базовой суммы изменяется в связи с динамикой цен. В результате реальная покупательная способность получателей социальных пособий остается без изменений.

Несмотря на преобладание в пенсионном обеспечении корпоративно-страхового компонента (в настоящее время в Швеции на страховую дополнительную пенсию приходится 60% всех пенсионных выплат), существенное значение имеет базовая (народная, или основная) пенсия, финансируемая государством, на которую приходится примерно 40% пенсионных выплат. Право на базовую пенсию имеет каждый житель Швеции в возрасте от 16 до 65 лет при условии постоянного проживания в стране на протяжении трех лет. Если же им прожито в стране 40 лет или трудовой стаж равен 30 годам, то он может рассчитывать на получение от государства не просто базовой, а полной базовой пенсии. Величина последней, поданным 2002 г., составляла 3032 кроны в месяц, а первой — 1797 крон. Рассчитывается полная народная пенсия от размера базовой суммы. Для лица, не состоявшего в браке, она составляет 96% базовой суммы, а для семейной пары — 157% на двоих.

Пенсионный возраст в Швеции и Финляндии определен в 65 лет. Однако возможен и ранний выход на пенсию — с 58 лет в Финляндии, а в Швеции в соответствии с последней пенсионной реформой — с 61 года. В таком случае будет выплачиваться меньший размер пенсии.

Универсальный характер государственной системы базовой защиты наглядно просматривается на примере выплат пособий по безработице. Средства для этого сосредоточиваются в специальных кассах, финансируемых прежде всего государством. Частично привлекаются и страховые взносы работников. По различным данным, от 85 до 93 % финансирования страховых касс, в которых в 1990-е гг. состояло до 80% трудящихся, производится в Швеции государством. А вот управляют кассами профсоюзы. Страхование по безработице обязательно только для членов профсоюзов. Эта система включает подсистему базовой страховки и подсистему добровольной

страховки с внутренней корректировкой. Взносы взимаются со страхуемых лишь по подсистеме добровольного страхования. В зависимости от заработной платы пособие по безработице выплачивается на уровне от 240 до 580 крон в день¹. Условием его получения служит осуществление выплат в кассу страхования по безработице в течение минимум 12 месяцев предшествующего периода. Компенсация за потерю доходов устанавливается в размере 80% от заработка. Те люди, которые не имеют необходимый страховой стаж, получают минимальное пособие по безработице на уровне 240 крон в день. Оно выплачивается 300 дней подряд, при условии выполнения безработным определенных правил, среди которых важнейшим является готовность приступить к работе. Лицам в возрасте 57—64 лет страховка по безработице выплачивается в течение 450 дней. Возможно и продление первоначального срока (300 дней) выплаты пособия еще на 300 дней. Безработный, без достаточных оснований отклонивший предложение о работе, лишается права на пособие на 20—60 дней. Страховкой также не покрываются первые пять суток после потери работы, а для тех, кто уволился по собственному желанию, этот срок возрастает до 45 дней.

Активная государственная политика в сфере занятости позволила шведскому правительству к началу 2000-х гг. снизить уровень безработицы более чем в два раза. И эта позитивная тенденция сохраняется в настоящее время. В 1999 г. уровень открытой безработицы составлял в Швеции 5,6%, а в 2003 г. он снизился почти до 4%. Среди мер, используемых государством в сфере занятости, следует назвать такие, как предоставление субсидий для найма рабочей силы, осуществление специальных программ создания рабочих мест,' организация переквалификации с предоставлением работы. Практикуется выдача правительственных дотаций предприятиям, привлекающим на работу молодежь.

Медицинское обслуживание в Швеции, Финляндии, Норвегии — бесплатное или с оплатой лишь части суммы за лечение. Визит к врачу обходится шведу от 60 до 300 крон (в среднем — 180 крон). Однако благодаря системе государ-

¹ По некоторым данным, к 2005 г. минимальная сумма выплат по базовой страховке возросла с 240 до 270 крон в день.

ственного компенсирования общая сумма, уплачиваемая одним пациентом за 12 месяцев, не превышает 900 крон. Средняя же заработная плата шведов составляет 20—21 тыс. крон в месяц. Лечение в больнице стоит примерно 80 крон в день. Пенсионеры платят за пребывание там не более одной трети пенсии, а все остальные затраты компенсирует государство.

Законодательством скандинавских стран предусмотрен действенный государственный контроль за условиями труда. В Швеции ежегодно проводится 30—40 тыс. инспекций на предприятиях. Почти половина из них приводит к письменным предписаниям, обязательным к исполнению. В 2001 г. в 450 случаях был наложен запрет на продолжение производственной деятельности, а по 20 обстоятельствам были возбуждены судебные дела. В том же году правительством Швеции было принято решение о повышении действенности центров профилактики и лечения профессиональных заболеваний и реабилитации. Они функционируют под эгидой государственных органов во главе с Национальным ведомством по труду и Национальным советом по рынку труда. В стране работает более 700 таких центров, которые вполне доступны для абсолютного большинства рабочих. Здесь оказывается не только медицинская, профессиональная, но и психологическая помощь. Ее актуальность возрастает в связи со снижением стрессоустойчивое™ работников из-за повышения интенсивности трудовой деятельности.

Важнейшим условием, обеспечивающим существование универсальной государственной системы базовой защиты, является развитость социального партнерства и традиционно высокий уровень представительства трудящихся и работодателей в профессиональных общественных организациях. Около 80% самодеятельного населения Швеции объединено в профсоюзы, а в отдельных отраслях до 95 % трудящихся являются членами профессиональных союзов. По данным 90-х гг., в США же профсоюзы объединяют около 59% трудящихся, а в Великобритании еще меньше — лишь 54%. Самый крупный профсоюз страны — Шведская конфедерация профсоюзов охватывает 85% промышленных рабочих, а Шведская конфедерация служащих — 70% «белых воротников». Проф-

I

союзы здесь обладают контролем над большими денежными средствами. Они руководят фондами страхования по безработице, финансируемыми в значительной мере государством. В начале 2000-х гг. в этих фондах находилось в совокупности 50 млрд крон (или 5 млрд американских долларов).

В качестве партнеров профсоюзов в коллективных переговорах выступает объединение шведских предпринимать -лей, в состав которого входит более 45 тыс. компаний. Посредником в таких переговорах выступает государство.

Спецификой скандинавской модели социальной защиты является сочетание базовой государственной помощи с корпоративными социальными выплатами. Они составляют основной компонент системы пенсионного обеспечения. Как уже отмечалось, в Швеции на дополнительные корпоративно-страховые пенсии приходится 60% всех пенсионных выплат, а 40% — на базовую государственную пенсию. Финансируются корпоративно-страховые пенсии из фондов социального страхования, создаваемых работодателями и лицами, работающими по найму. Размер взноса в такой фонд равен 13% от получаемого дохода. Дополнительные пенсии, так же как и базовые, полагаются всем жителям страны. Однако для их получения надо проработать 30 лет (для неполной — минимум 3 года). Размер полной дополнительной пенсии устанавливается на основе максимальных доходов за 15 лет и выплачивается из расчета 2% от среднего дохода за самые прибыльные годы, помноженного на число лет, за которые эта сумма была заработана, при условии, что оно не превышает 30. Для лица, проработавшего 30 и более лет, такая пенсия составляет 60 % от среднего дохода. В конце 1990-х гг. величина максимальной дополнительной пенсии равнялась за год 138 739 шведских крон.

Наряду с базовой и дополнительной страховыми пенсиями шведы получают еще и добавку к пенсии по условиям коллективного договора, на которую могут рассчитывать лица, проработавшие длительный срок на одном предприятии или в одной отрасли (в большинстве случаев он равен 30 и более лет). Размер добавочной пенсии устанавливается по согласованию между профсоюзами и организацией работодателей каждой отрасли, достигая 10—15% от величины последней

заработной платы. Эти пенсионные добавки также носят корпоративную направленность. С учетом всех пенсионных выплат среднестатистическая пенсия в Швеции составляла в начале 2000-х гг. свыше 17 тыс. крон в месяц.

С 1999 г. в Швеции стала вводится новая пенсионная система, распространявшаяся тогда в полной мере на граждан, родившихся после 1953 г. Лица, родившиеся ранее 1937 г. продолжают пользоваться прежней системой, а для тех, кто родился в период с 1937 по 1953 гг., осуществляется постепенный переход к новой системе. Особенность ее состоит в том, что она будет в большей мере зависеть от размера дохода, полученного гражданами в течение всей трудовой деятельности и отраженного в сумме накоплений на персональных пенсионных счетах, открытых в частных пенсионных фондах. Прежняя базовая (народная) пенсия по сути дела сохраняется, трансформируясь в гарантированную пенсию, которая выплачивается гражданам с низкими доходами или лицам, не получившим права на пенсию по доходам по достижении ими 65 лет. Дополнительная корпоративно-страховая пенсия преобразуется в пенсию по доходам и премиальную пенсию. Их можно получать лишь с 61 года. Для обретения пенсионных прав каждый работающий вносит 18,5% своихдоходов, полученных в возрасте от 16 лет вплоть до выхода на пенсию. Из них 16% идет непосредственно на текущие выплаты пенсионерам, а 2,5% зачисляется в счет личной премиальной пенсии и инвестируется в различные фонды по выбору вкладчика через Управление премиальных пенсий. Пенсии по доходам и гарантированные пенсии относятся к ведению органов социального страхования. Следовательно, в рамках новой пенсионной системы вместе с накопительным компонентом, ставящим размер пенсии в зависимость от величины трудового вклада и финансовых решений по выбору частных пенсионных фондов, продолжает действовать корпоративно-страховой механизм. Он остается определяющим и в системе пенсионного обеспечения Финляндии, где не получили широкого развития индивидуально-накопительные схемы. Даже в частном секторе накопительные пенсии составляют 1/3 часть пенсионного обеспечения, а все остальное — за счет распределительной системы.

В Финляндии трудовая пенсия финансируется прежде всего за счет страховых взносов, уплачиваемых работодателями, и частично от взносов самих трудящихся. Введенный в первой половине 90-х гг. сбор страховых пенсионных взносов с работников составлял в начале 2000-х гг. 4,3% от дохода.

Управление национальной пенсионной системой в Финляндии строго централизовано. В последнее десятилетие, несмотря на определенный экономический спад, удалось сохранить универсальный характер социального обеспечения и устойчивость пенсионной системы, гарантирующей каждому гражданину минимальный размер пенсии. Для работающих он составляет немногим более половины утраченного заработка, что соизмеримо со шведской системой пенсионного обеспечения. Уже отмечалось, что при средней заработной плате шведов в 20—21 тыс. крон среднестатистическая пенсия составляет свыше 17тыс. крон вмесяц. Однако без учета добавок к пенсии по условиям коллективного договора размер дополнительной пенсии по пенсионному страхованию вместе с базовой пенсией составляет 12 387 крон в месяц, что равно примерно половине средней зарплаты шведского служащего.

Системы страхования скандинавских стран гарантируют их жителям оплату периода временной нетрудоспособности. Первый день заболевания, как правило, не оплачивается. Размер выплат составляет примерно 80% от суммы потерянного дохода. В 90-е гг. в Швеции была усилена значимость корпоративно-страхового принципа в механизме выплаты пособий по временной нетрудоспособности. Новая система оплаты больничных листков (введена в 1992 г.) увеличила ответственность работодателей за условия труда. Первые две недели заболевания (со второго по четырнадцатый день болезни) стали оплачиваться за счет работодателя, а не государства, как было раньше. Количество оплачиваемых по болезни дней не ограничено. Но величина пособия не может превышать 598 крон в день. По закону о страховании от несчастных случаев на производстве при длительной утрате работоспособности из-за профессионального заболевания или травмы предусмотрена полная компенсация утраченного дохода.

Национальная система медицинского страхования Швеции берет на себя оплату назначенных врачами лекарств и

П. Я. Цигкилов

стоматологических услуг. В начале 2000-х гг. эта страховка покрывала оплату лекарств, стоимость которых превышала 400 крон за 12 месяцев.

Из фондов социального страхования, формируемых в основном за счет отчислений работодателей (от величины начисленной зарплаты), финансируются в Скандинавии пособия родителям! Страховые выплаты родителям в Швеции включают в себя: оплачиваемый отпуск по беременности, пособие в связи с рождением ребенка, пособие по уходу за ним, пособие по случаю ухода за больным ребенком в возрасте до 12 лет и др.

Как следует из вышеприведенного материала, корпоративно-страховые механизмы существенно дополняют базовую государственную помощь, являющуюся основой скандинавской модели социальной работы. Значимость этих механизмов в перспективе будет, вероятно, возрастать.

Следующей особенностью универсальной модели социальной защиты является вспомогательная роль муниципалитетов и частных социальных служб в сфере социальной помощи. Деятельность большинства учреждений, занимающихся социальной работой, находится здесь в ведении государственных органов. На правительственном уровне в Швеции, например, этими вопросами занимается Министерство здравоохранения и социальных дел. За ту или иную область социальной сферы отвечают социальные государственные службы — национальные бюро, которые действуют во многом автономно. Взаимодействие министерства с ними проявляется в выделении бюджетных средств, в получении итоговых отчетов по работе бюро и использованию ими выделенных финансовых поступлений. Министерство также назначает руководителей национальных бюро.

Государственные органы, занимающиеся социальными проблемами, многие вопросы решают совместно с муниципалитетами, которые получают на эти цели государственные субсидии. С начала 2000-х гг. шведское правительство увеличило субсидирование местных органов власти — коммун и лэн по статьям здравоохранения, социальной защиты, образования. Значительные средства выделяет государство муни-

ципалитетам для оказания социальной помощи детям и се,-мьям с детьми.

Необходимую финансовую поддержку от государства получают и муниципальные органы Финляндии. Местные коммуны с помощью государственных средств решают вопросы медицинского обеспечения и социальной защиты. Известно, что размер этих субсидий в 90-е гг. составлял от 29 до 63 % затрат коммун.

В деле помощи престарелым и инвалидам, проживающих на дому, важная роль в Швеции отводится муниципальным службам домашних услуг. Заключив соответствующие договоры, они помогают пенсионерам и инвалидам в приготовлении пищи, уборке квартиры, сопровождают подопечных на прогулках, выполняют поручения на почте, в банке, в коммунальных учреждениях. За такие услуги клиенты социальных служб платят весьма умеренную и вполне доступную им сумму.

Муниципалитеты в ряде скандинавских стран большое внимание уделяют вопросам защиты здоровья и организации труда лиц, занятых в особых условиях производства (сельское хозяйство и др.). Так, в Финляндии хорошо зарекомендовала себя практика надомной помощи фермерам специальными «заместителями», нанимаемыми муниципалитетами. Чтобы фермеры могли периодически отдыхать и иметь замену без помощи платной рабочей силы, местные самоуправления содержат в своем штате профессиональных заместителей фермеров. Право пригласить такого «заместителя» имеет фермер, занятый в животноводческом хозяйстве и входящий в пенсионную страховую систему сельскохозяйственных производителей страны. В середине 90-х гг. продолжительность ежегодного отпуска у фермера составляла в среднем 22 дня. Кроме того, фермеру-животноводу на год полагалось 12 выходных дней. В этот период его замещали «заместители», труд которых оплачивали муниципалитеты. К помощи последних могли прибегнуть не только животноводы, но и фермеры-земледельцы на период болезни, при несчастном случае, при родах и прочих подобных обстоятельствах.

Определенную помощь нуждающимся гражданам в скандинавских странах оказывают частные социальные службы

(агентства). Причем наблюдается тенденция увеличения числа частных компаний, предоставляющих социальные услуги (уход за детьми, престарелыми и др.). В Швеции их доля в числе учреждений, занимающихся такой деятельностью, возросла за 90-е гг. с 6 до 12%.Однако в целом роль частных социальных служб в сфере социальной защиты остается незначительной. Они выполняет преимущественно вспомогательные функции. Основными же субъектами социальной помощи являются государственные органы во взаимодействии с муниципалитетами, а также корпоративно-страховые структуры.

Многие социальные гарантии, компенсационные и иные выплаты, технологии их реализации, которые характерны для универсальной модели социальной защиты, могут служить примером для большинства стран мира, включая Россию. Однако не следует забывать, что их комплексное применение возможно в условиях социально ориентированной модели общественного устройства, когда за счет высоких налоговых отчислений, наличия значительного государственного сектора экономики правительство располагает необходимыми средствами для финансирования и субсидирования широкомасштабных мер по социальной поддержке населения.

Об устойчивости скандинавской модели социальной защиты свидетельствует ее способность к саморазвитию и адаптации к глобальным изменениям и вызовам времени. Процесс совершенствования универсальной модели социальной работы идет путем улучшения функционирования системы базовых государственных гарантий и корпоративно-страховых механизмов, а также умеренного внедрения отдельных либеральных компонентов (накопительная составляющая реформируемой пенсионной системы, увеличение численности частных социальных служб и др.).

Несмотря на экономические неурядицы 90-х гг. XX в., универсальность остается определяющей стороной скандинавской системы социальной защиты, пользующейся поддержкой большей части населения своих стран. И это вполне объяснимо. Например, в Швеции к началу 2000-х гг. каждый десятый в возрасте от 20 до 64 лет получал более половины средств к существованию благодаря различным социальным пособиям. Оздоровление экономической ситуации

позволило улучшить и некоторые показатели социальной политики. Подтверждением тому служат следующие позитивные изменения: снижен налог с минимальной пенсии; повышены дотации на оплату жилья для пенсионеров с низкими пенсиями; увеличен размер необлагаемого налогом минимума доходов; улучшены условия жизни инвалидов; продлен оплачиваемый отпуск по уходу за новорожденным ребенком; увеличено родительское пособие и др. Следовательно, скандинавская универсальная модель социальной защиты вполне жизнеспособна и перспективна. Но неумелое, применение ее без учета особенностей, реальных возможностей той или иной страны малоэффективно и не дает должного результата.