Особенности функционирования социального обеспечения в СССР в условиях мобилизационной общественной системы в 50—80-е гг

В послевоенные годы в СССР развернулась огромная работа по восстановлению народного хозяйства. Мобилизационная модель советской экономики продемонстрировала в тех условиях свои позитивные возможности. За неполных

пять лет удалось в основном восстановить хозяйство страны. Тогда же были предприняты важные социальные меры: отменена карточная система на продовольственные и промышленные товары, снижены цены на некоторые из них; предоставлены дополнительные льготы участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, их семьям; повышены пенсии учителям, врачам, работникам науки и др. Однако все это соседствовало с практикой налогового давления на крестьянство, проведения «публичных проработок» и репрессивных мер в отношении части партийных и государственных работников, представителей творческой интеллигенции.

После смерти Сталина в 1953 г. был взят курс на социальную переориентацию народного хозяйства на основе более гармоничного развития экономики и прежде всего сельского хозяйства и отраслей группы «Б». Снижение сельхозналога и увеличение в несколько раз закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию оживило развитие отрасли. Заметно увеличилось производство в легкой и пищевой промышленности.

В 50—60-е гг. впервые в истории страны было развернуто массовое жилищное строительство. В те годы улучшили свои жилищные условия почти 83% населения СССР. У наших граждан значительно возросла заработная плата, увеличился спрос населения на промышленные и продовольственные товары. Телевизоры, холодильники, пылесосы и другие товары широкого потребления вошли в быт советских люд=;й.

Жизненный уровень основной массы населения страгы оставался относительно высоким в 70-е и даже в первой пс -ловине 80-х гг. При сохранении цен на продовольственные и промышленные товары росла средняя заработная плата рабочих и служащих. В 1970 г. она составляла 122 рубля в месяц, в 1980т. — почти 169 рублей, а в 1982 г. — 177 рублей. Рост среднемесячной'заработной платы продолжался в 1981—1985 гг. За эти годы она выросла у рабочих и служащих на 13%, а у колхозников — на 29%. Ежегодно улучшали свои жилищные условия 10—11 млн человек.

В результате масштабных социальных преобразований дальнейшее развитие получила патерналистская система соцобес-печения, функционировавшая в СССР в 50—80-е гг. До тех

пор, пока резервы мобилизационной экономики не были исчерпаны, советское соцобеспечение работало стабильно и во многом успешно. К позитивным особенностям этой системы следует отнести: предоставление социальных гарантий широким слоям населения и повышение уровня соцобеспе-чения за счет увеличения на эти нужды государственных расходов; наличие в патерналистской системе соцобеспечения внутреннего потенциала саморазвития; важную роль корпоративного элемента в социальной сфере и социальной защите; сохранение в видоизмененном виде практики благотворительности и др.

Патерналистская система соцобеспечения позволила охватить практически все население страны социальными гарантиями и натуральными льготами. Недоплата зарплаты во многом компенсировалась символическими ценами за пользование общественным Транспортом, низкой квартплатой, бесплатной медициной и образованием. Было существенно улучшено социальное обеспечение колхозников, а их статус во многом сближен с социальным статусом городских жителей.

Социальным завоеванием общества стал новый закон о пенсиях 1956 г., по которому в стране устанавливался пенсионный возраст, являвшийся одним из самых низких в мире, а также расширялся круг лиц, которым предоставлялась пенсия. В те годы пенсии были повышены вдвое, что позволило многим пенсионерам жить на них без приработка. Если в середине 50-х гг. среди пенсионеров по старости было 28,5% работающих, то к концу 60-х гг. — чуть больше 20%.

В соответствии с законом 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов» была создана государственная система пенсионного обеспечения колхозников, которая финансировалась за счет соответствующего централизованного союзного фонда. Из этого фонда колхозникам выплачивались пенсии по старости и по инвалидности, а их семьям — пенсии по случаю потери кормильца. Закон вступил в действие с 1 января 1965 г. Спустя три года (в 1968 г.) был снижен на 5 лет (с 65 до 60 лет мужчинам и с 60 до 55 лет женщинам) возраст колхозников и колхозниц, дававший им право на получение пенсии. С1970 г. стала функционировать единая система социального страхования колхозников, позволившая расши-

рить численность тех из них, кто мог получать пенсию. Если в 1966 г. в СССР пенсию получали 8 млн колхозников, то в 1970-м — 12 млн человек. Вскоре были сняты и ограничения с пенсионного обеспечения колхозников, имевших размеры приусадебных участков, превышающие установленные нормы.

В течение последних 30 лет существования СССР численность населения, получавшая пенсии и социальные пособия, постоянно увеличивалась: с 10,1 % в 1960 г. до 16,9 % в 1970 г., 18,8% в 1980 г. и 20,4 % в 1987 г. Это стало возможным благодаря росту доли расходов на социальное обеспечение в национальном доходе страны: с 6,8 % в 1960 г. до 7,9 % в 1970 г., 10,1 % в 1980 г. и 11,8% в 1987 г. В рублевом исчислении динамика расходов государства на выплаты пенсий была следующей: в 1960 г. — 7 млрд рублей, в 1970 г. — 16,2 млрд рублей, в 1980 г. — 33,3 млрд рублей и в 1986 г. — 49,3 млрд рублей.

Рост бюджетных отчислений на выплаты пенсий и пособий позволил государству периодически повышать минимальные размеры пенсий. Величина пенсий колхозников все более приближалась к уровню пенсионного обеспечения рабочих и служащих. Во многих колхозах развернулось строительство домов для престарелых, открывались интернаты и другие учреждения социального обеспечения. С середины 70-х гг. женщины, работавшие трактористами-машинистами в сельском хозяйстве, получили право на пенсию по достижении 50 лет.

К середине 80-х гг. был увеличен с 10 до 20% размер надбавки к пенсии по возрасту за непрерывный стаж рабочим и служащим, проработавшим на одном предприятии или в учреждении не менее 25 лет. Пенсионерам, получавшим минимальную пенсию, установили 50 %-ную скидку со стоимости лекарств. Для женщин-матерей повсеместно вводился частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года с одновременным продлением неоплачиваемого отпуска до полутора лет.

Следует отметить, что патерналистская система соцобес-печения не была лишена внутреннего потенциала саморазвития. Да и в целом советская система даже в ее мобилизационном варианте сохраняла в себе цивилизационнуюсвразийскую специфику, формировавшуюся веками. Она придавала им-

пульс дальнейшему прогрессивному развитию страны на собственной социокультурной основе.

О восприимчивости патерналистской модели соцобеспе-чения к изменениям общественной жизни и потребностям совершенствования свидетельствуют некоторые меры, которые были предприняты Советским государством в 50—80-х гг. в сфере социальной помощи и поддержки. Так, на рубеже 50—60-х гг. власти существенно смягчили превентивную и пенитенциарную практику в отношении несовершеннолетних подростков. В соответствии с изменениями, внесенными тогда в законодательство, уголовная ответственность наступала не с 12 лет, а с 16 (по отдельным тяжелым преступлениям — с 14 лет). Были восстановлены сеть пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей, а также комиссии по делам несовершеннолетних, осуществлявшие профилактические меры и действия по социальной защите детей, коррекции их поведения.

В 60—80-е гг. XX в. в рамках действовавшей системы соцо-беспечения было много сделано по защите прав женщин и детей. С 1966 г. малообеспеченные семьи получили право на бесплатное питание и получение лекарств для детей до 1 года. С 1970 г. стало выплачиваться единовременное пособие при рождении ребенка, а с 1974 г. — пособие малообеспеченным семьям. Правительственным постановлением 1981 г. для работающих матерей вводился дополнительный отпуск, который предоставлялся в удобное для них время. Кроме того, увеличивался размер пособий одиноким матерям. Молодым семьям предоставлялись льготы при получении жилплощади, оформлении долгосрочных жилищных кредитов. В Советском Союзе сложилась достаточно упорядоченная государственная система экономической поддержки семей, которая включала в себя комплекс льгот и пособий (пособие по беременности, родам и материнству, ежемесячные семейные пособия, специальные пособия и др.).

В рассматриваемый период шел процесс создания новых форм социального обслуживания граждан, одной из которых стали службы оказания помощи на дому лицам пожилого возраста и инвалидам. Первый опыт их функционирования стал накапливаться в нашей стране в 70-е гг. В соответствии с Вре-

менным положением о порядке организации надомного обслуживания пенсионеров домами-интернатами, принятым 28 октября 1975 г., указанная помощь вменялась в обязанности интернатным учреждениям. Позже выяснилось, что им данные функции не свойственны. Они становились для домов-интернатов обременительными, вызывая ряд организационных трудностей. Однако потребность в социальном обслуживании на дому пожилых и престарелых все более нарастала.

В 1987 г. приказом Министерства социального обслуживания РСФСР были утверждены положения «О территориальном центре социального обслуживания пенсионеров» и «Об отделении социальной помощи на дому одиноким престарелым и нетрудоспособным гражданам». Вскоре в различных регионах страны появились такие службы. Например, 1 октября 1987 г. при Лабинском собесе Краснодарского края было создано отделение социальной помощи на дому, которое обслуживало 82 подопечных. В 1988 г. эта служба оказывала помощь уже 160 инвалидам и гражданам пожилого возраста, в 1989 г. она обслуживала 187 человек, в 1990 г. — 200, в 1991 г. — 300 человек. В целом же по стране к концу 1991 г. помощь на дому предоставлялась почти 650 тыс. нуждающимся.

С целью преодоления нараставших в пенсионном обеспечении уравнительных тенденций, а также для разработки механизма индексации и решения других насущных проблем пенсионного обеспечения была проведена пенсионная реформа, получившая законодательное оформление в Законе Российской Федерации «О государственных пенсиях в РФ» (1990 г.). По новому закону создавалась единая система пенсионного обеспечения независимо от характера трудовой и иной общественно полезной деятельности. С помощью учреждения Пенсионного фонда РФ была предпринята попытка уйти от остаточного принципа финансирования затрат на пенсионное обеспечение. Законом предусматривались механизмы, направленные на преодоление уравнительного подхода в пенсионном обеспечении. В трудовой стаж были включены периоды, которые раньше не учитывались. Вводились социальные пенсии. В целом, это был довольно прогрессивный по тем временам закон.

Важной положительной стороной советской системы соцобеспечения было наличие в ней сильного корпоративного элемента, что проявлялось в активном участии различных предприятий и учреждений в решении социальных проблем, в обеспечении социальной защиты. В конце 80-х гг. расходы предприятий всех форм собственности на социальные услуги составляли значительную величину, равную 4% ВВП. Благодаря этому за счет предприятий осуществлялось широкомасштабное жилищное строительство, открывались детские сады, летние лагеря отдыха, медицинские кабинеты и целые учреждения, оказывавшие бесплатную медицинскую помощь сотрудникам соответствующих предприятий. Кроме того, на производственные средства предоставлялась финансовая и натуральная помощь пожилым, инвалидам из числа ветеранов предприятий, проявлялась забота о малообеспеченных семьях. В сельской местности на средства колхозов и совхозов строились и содержались многочисленные дома-интернаты для ветеранов труда малой вместимости (на 8—20 человек). Разрушение в 90-е гг. патерналистской системы соцобеспечения обернулось свертыванием ее корпоративной составляющей. В начале 2000-х гг. расходы российских предприятий всех форм собственности на социальные услуги сократились до 1% ВВП. В результате оказались закрытыми многие социальные учреждения, которые раньше были на балансе предприятий, коллективных и государственных хозяйств.

Традиции благотворительности, хотя и в видоизмененном виде, но сохранялись в советском обществе. В отдельные периоды истории, например в конце 20-х—30-е гг., благотворительность рассматривалась как чуждое новому обществу явление, как «нищенская подачка со стороны эксплуататоров». Охлаждение к благотворительности тогда было свойственно не только для определенной части населения СССР. Эта тенденция коснулась и некоторых развитых стран Запада. Так, в США в 30-е гг. XX в. многие считали, что «старомодную благотворительность пора отменять», заменяя ее социальным страхованием, которое «не затрагивает гордости получателя». В то время в данном вопросе-большое число американцев и граждан СССР были солидарны.

Осуждая с классовых позиций благотворительность «как форму умиротворения эксплуататоров и эксплуатируемых», советская власть всячески поддерживала благотворительность со стороны трудящихся и трудовых коллективов в отношении лиц, • особо нуждающихся в помощи. Более того, государственное содействие такой благотворительной помощи стало важнейшим компонентом патерналистской системы соцобеспечения. Распространенными формами советской благотворительности были: шефство предприятий, молодежных коллективов над детскими домами, инвалидными учреждениями, домами престарелых; деятельность касс взаимопомощи; перечисление средств на определенные благотворительные счета; практика безвозмездных трудовых дней и др. Все это санкционировалось и регулировалось государственной властью. Сохранялась в советское время и многовековая традиция добровольного подаяния престарелым, инвалидам и др.

Патерналистская модель соцобеспечения, действовавшая в СССР в 50—80-е гг., охватывала широкие слои населения. Она предоставляла минимум социальных гарантий всем нуждающимся. Однако советская система социального обеспечения была далека от совершенства. В целом уровень социальной защищенности граждан страны оставался невысоким. Негативными сторонами этой модели соцобеспечения были: сочетание гарантированной системы обеспечения с низким уровнем удельного веса фонда заработной платы в национальном доходе страны; чрезмерная централизация и бюрократизация управления системой обеспечения и страхования; практика неоправданного поглощения государством кооперативных предприятий социальной направленности и др.

Обеспечив широкие слои населения необходимыми социальными гарантиями, власти страны не смогли создать такую систему экономических отношений, при которой у большинства граждан был бы приемлемый для них уровень заработной платы. В реальной жизни устойчивой тенденцией стало сокращение ее доли в произведенной продукции. Если в 1927 г. применительно к промышленной продукции она составляла 58%, то во второй половине 1980-х гг. — 36%. Мобилизационная экономика уже не обеспечивала на долговременной основе стабильного и эффективного развития

народного хозяйства. Продолжала снижаться доля общего фонда заработной платы в национальном доходе страны. В 1980-е гг. граждане СССР получали в виде зарплаты лишь чуть более трети стоимости созданного ими продукта, тогда как в развитых странах Запада этот показатель составлял 60—80 %.

Слабой стороной патерналистской системы соцобеспечения и социального страхования были ее чрезмерная централизация и бюрократизация управления. Финансирование системы осуществлялось через госбюджет (90—95% общих расходов), бюджет государственного социального страхования, Союзный фонд социального обеспечения колхозников, Союзный фонд социального страхования колхозников и социальные фонды государственных предприятий и колхозов. Сложности создавало перекрестное финансирование между названными фондами.

В 70—80-е гг. повысилась степень бюрократизации управления социальным обеспечением и страхованием. Громоздкость и разветвленность системы управления вели к дублированию отдельных ее звеньев, снижая эффективность всего механизма функционирования. К числу субъектов управления соцобеспечением относились тогда: союзный законодательный и исполнительный органы власти, союзный комитет по труду и социальным вопросам, министерства соцобеспечения союзных республик, союзный и республиканские советы социального обеспечения колхозников, профсоюзы разных уровней, органы местного самоуправления и др.

Недостатком патерналистской модели соцобеспечения была ее нацеленность на абсолютизацию государственных функций в решении социальных проблем и вопросов социальной защиты. Следствием этого стала практика сокращения кооперативных предприятий социальной направленности. Так, со второй половины 50-х гг. начала ограничиваться сфера деятельности промысловой кооперации. В соответствии с правительственным решением (апрель 1956 г.) значительное число предприятий промысловой кооперации инвалидов оказались переданными государственной промышленности. В результате довольно быстро сократилось количество артелей инвалидов. Только в РСФСР с 1956 по середину 1960 г. их численность уменьшилась с 8017 до 4252. А июльским 1960 г.

правительственным постановлением промысловая кооперация инвалидов была по сути дела ликвидирована. Ухудшилось материальное положение инвалидов, которые не получили тогда никакой компенсации за утраченные предприятия, здания, учебно-производственные заведения, санатории и др.

Следовательно, патерналистская система соцобеспечения была по своему характеру противоречивой. С одной стороны, она обеспечивала необходимый минимум социальных гарантий всех граждан, с другой стороны, мобилизационная экономика, исчерпавшая во многом свои возможности, делала непрочными социальные завоевания народа. И это прежде всего сказалось на уровне жизни людей, который с конца 70-х — начала 80-х гг. стал снижаться. В стране все более осознавалась необходимость преобразований социальной сферы и ее важнейшей составной части — социального обеспечения.

В период же мобилизационного развития страны советская система соцобеспечения продемонстрировала свою жизнеспособность и немалую эффективность. Но в условиях перестройки второй половины 80-х гг. и либерального развития 90-х гг., когда стал осуществляться переход от директивной экономики к рыночной, она нуждалась в изменениях, соответствовавших духу и велению времени. Важно было использовать ее положительный опыт и позитивный потенциал, признанные многими авторитетными аналитиками и экспертами, включая известного советолога, профессора Гарвардского университета США Р. Пайпса. В середине 1991 г. он рекомендовал политикам нашей страны, изменяя общественную систему, все же «оставить некоторые ее черты, связанные с социальным обеспечением». Однако тогда этого не было сделано. Лишь с начала 2000-х гг. стало приходить осознание необходимости формирования современной системы социальной защиты и социальной работы с учетом не только зарубежного и дореволюционного отечественного опыта социальной помощи, но и сильных сторон патерналистской модели соцобеспечения, функционировавшей в СССР.

Контрольные вопросы к теме XIII

1. Начало формирования советской системы социального
обеспечения в революционной и воюющей России (октябрь
1917-1920 гг.).

2. Нэповская система соцобеспечения.

3. Сложности и противоречия развития социального обес
печения в СССР в 30-е гг.

4. Социальная помощь в СССР в период Великой Отече
ственной войны.

5. Социальное обеспечение в Советском Союзе в условиях мо
билизационной общественной системы в 50-е — первой поло
вине 80-х гг.

6. Социальная защита в СССР в период перестройки вто
рой половины 80-х гг.

Тематика докладови рефератов

1. Деятельность Временного правительства в сфере призре
ния в 1917 г.

2. Из опыта работы земств и городских общественных управ
лений по заведованию призрением в революционной России 1917г.

3. Деятельность Наркомата соцобеспечения советской Рос
сии в условиях гражданской войны 1918—1920гг.

4. Из опыта работы общественных и кооперативных орга
низаций инвалидов в СССР в 20-е — 30-е гг.

5. Деятельность крестьянских обществ взаимопомощи в
20-е гг.

6. Проблема детской беспризорности в СССР в 20—30 -е гг.

7. Пенсионное обеспечение и социальное обслуживание в Со
ветском Союзе в 30-е гг.: состояние и особенности развития.

8. Положение женщин в советском обществе в 20—30-е гг.

9. Забота Советского государства о семьях военнослужа
щих и инвалидов в годы Великой Отечественной войны.

10. Повышение жизненного уровня и социального статуса
крестьянства в 50— 70-е гг.

11. Особенности социальной политики и развития сферы
соцобеспечения в СССР в годы перестройки второй половины
80-х гг. XX в.

• Тема XIV-