Реформы государственного аппарата и социальная политика Петра I. Утверждение абсолютизма

Во второй половине XVII века в России происходило усиление монархии и начинался переход к абсолютизму. Петровская реформа органов власти и управления завершила этот процесс.

В странах Западной Европы установление абсолютной монархии было следствием разложения феодализма и зарождения капитализма. Создавалось своеобразное равновесие сил – новая система еще не могла взять вверх над старой, но старая уже не могла одолеть новую. При таком равновесии государственная власть возвышалась над классами, приобретала независимость. Это обеспечивалось созданием регулярной армии, бюрократического аппарата и полиции, установлением твердой налоговой системы.

В России рыночные отношения находились в зачаточных формах. Действовали иные, отличные от Запада, факторы. Во-первых, это заинтересованность феодалов в сильной централизованной власти как средстве преодоления сопротивления крестьян крепостной зависимости. Во-вторых, необходимость решения сложных международных вопросов: приобретение выходов к морям, ликвидация угрозы со стороны соседних государств (Речь Посполитая, Швеция, Османская империя).

Форма правления при абсолютизме остается прежней – монархическая, но власть монарха становится неограниченной. Отмирают и упраздняются сословно-представительные органы. Земские соборы прекратили свое существование в XVII веке (последний Земский собор состоялся в 1653 г.), но еще оставалась Боярская дума – совет высших представителей феодальной знати. С 1704 г. из государственных документов исчезло упоминание и о ней.

При Петре I был создан жестко централизованный аппарат власти в центре и на местах, сформировалась армия чиновников, служащих государству.

В 1711 г. был учрежден Сенат – законосовещательный и распорядительный орган, члены которого назначались царем и действовали от его имени. Первоначально в него вошли девять человек: И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, П.А. Голицын, В.М. Долгорукий, Г.А. Племянников, Г.И. Волконский, М.М. Самарин, В.А. Апухтин и Н.П. Мельницкий[16]. При назначении учитывались не родовитость и знатность, а деловые качества и способности. Сенатор был должностным лицом и в любое время мог лишиться своей должности. Сенату предписывалось разрабатывать новые законы, следить за финансами страны, контролировать деятельность администрации. В основу деятельности Сената был положен принцип коллегиальности. Без общего согласия решение не могло вступить в силу.

В 1718-1721 гг. система приказов была заменена коллегиями. В коллегиях устанавливался совместный принцип рассмотрения и решения всех дел. Первоначально было создано 9 коллегий, но потом их количество возросло до 12. Каждая из коллегий ведала определенными отраслями управления в масштабах всей страны. Например, Иностранная коллегия занималась приемом иностранных послов и руководила работой всех русских дипломатических представителей за рубежом. Военная коллегия ведала комплектованием, вооружением, снаряжением и обучением армии. Адмиралтейская – комплектованием и обучением экипажей военных кораблей, корабельными верфями, военно-морскими крепостями. Камер-коллегия – доходами государства, а также руководила сбором подати и наблюдала за выполнением натуральных повинностей. Промышленными делами руководили две коллегии: Берг-коллегия – горно-металлургической промышленностью и Мануфактур-коллегия – легкой. Фактически на правах коллегии действовал Главный магистрат, созданный в 1720 г. и ведавший русскими городами.

Коллегии руководствовались в своей деятельности Генеральным регламентом (1720 г.), определившим процессуальную сторону бюрократической работы.

С целью укрепления власти на местах в 1708-1719 гг. проведена административно-территориальная реформа. Страна разделена на 8 губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангельскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Во главе губернии стоял назначенный государем губернатор, в руках которого сосредоточивалась вся исполнительная и судебная власть. В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые в свою очередь делились на уезды. Провинцией управлял воевода, а уездом – земский комиссар из местных дворян.

Формирование жестко централизованного аппарата власти в центре и на местах вело к созданию большой армии чиновников. К 1727 г. количество служащих государству по всем ведомствам и канцеляриям превысило 5 тыс. человек[17], при общей численности населения примерно 15 млн. человек. Бюрократический аппарат все больше превращался в особую касту со своими корпоративными интересами. Проблема должностных злоупотреблений была крайне актуальной для петровской эпохи. Петр I сравнивал должностные преступления с изменой во время битвы и считал их даже «вяще измены», так как они могут причинить государству «не только бедство, но и конечное падение»[18].

Для ограничения злоупотреблений бюрократии неограниченная власть монарха имела две возможности: контроль за деятельностью лиц всех рангов, с одной стороны, и жесткие наказания за злоупотребление служебным положением, с другой. Контроль был многообразным: контроль Сената за всем аппаратом, ведомственный контроль коллегий за деятельностью местных уполномоченных, Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. Указом 1711 г. Петр учредил должность обер-фискала, который возглавлял широко разветвленную сеть фискалов. Указ гласил: «Дела же его сии суть: должен он над всеми делами тайно подсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его перед Сенатом, ( какой высокой степени ни есть) и тако его уличить»[19]. Фискальная служба являлась сугубо тайной и была весьма непопулярной в общественном мнении. К тому же освобождение фискалов от ответственности за ложные доносы создавало почву для их злоупотреблений.

В 1722 г. был образован институт прокуратуры, во главе которого стоял генерал-прокурор. На эту должность Петр I назначил графа П.И. Ягужинского. В его подчинении находилась канцелярия Сената. Генерал-прокурор был независим и отвечал за свои действия только перед царем. В задачу прокурора входило не только раскрытие преступления, но и его предупреждение.

Петровскому законодательству была присуща чрезмерная жесткость. Из видов наказаний наибольшее распространение получила смертная казнь. Если в Соборном уложении 1649 г. этот вид наказаний был предусмотрен в 60 случаях, то в первом уголовном кодексе России, Артикуле воинском 1715 г.,– в 122[20].

Несмотря на суровые меры, преступность не снижалась. Причина этого заключалась в самой системе, в отсутствии диалога власти с обществом.

Большое значение в преобразовании страны имела реформа церкви. Следует отметить, что Петр Алексеевич сформировался как верующий человек, приверженный православию. Он «хорошо знал круг церковной службы, любил попеть на клиросе. … В известные моменты душевного напряжения Петр искренне призывал имя Божие»[21]. Однако церковь оказывала сильное противодействие реформам. Кроме того, для Петра церковь имела значение как орудие власти и как источник доходов.

В 1700 г. после смерти патриарха Адриана Петр не стал выбирать нового патриарха. Вместо него был назначен местоблюститель патриаршего престола С. Яворский. В 1701 г. восстановлен Монастырский приказ, который возглавил боярин И.А. Мусин-Пушкин. Монастырский приказ являлся светским учреждением. Через светских агентов вел хозяйство в церковных имениях, распоряжался назначением доходов, получаемых с них. Все доходы поступали в кассу приказа. Содержание церковных учреждений осуществлялось в соответствии с их штатами. Все излишки поступали в государственную казну. Эти меры подорвали экономическую независимость русской церкви и возможность с ее стороны оппозиции петровской политике реформ.

Подчиняя церковь государству, Петр ревностно относился к ее единству как опоре государства. Об этом ярко свидетельствует Артикул воинский, в котором I и II главы посвящены преступлениям против церкви.

Дальнейшее реформирование церковного управления связано с созданием в 1721 г. Духовной коллегии, переименованной затем в Синод. В 1722 г. Синод был официально подчинен Сенату. Управление церковью полностью перешло в руки государства.

Однозначную оценку петровской реформе церковного управления дать невозможно. С одной стороны, с утратой церковью самостоятельности менялось значение религиозного мировоззрения как преобладающей формы выражения духовного мира. Стало возможно более быстрое развитие рационализма, формирование нового взгляда на человеческую личность, ее творческий потенциал. Общество стало более свободным в своем развитии.

С другой стороны, наблюдалась бюрократизация церкви, падение ее авторитета, что разрушительно действовало на православную духовность народа.

Важным составной частью петровских преобразований является создание регулярной армии и военно-морского флота. Была упразднена прежняя военная организация: дворянское и стрелецкое войско, сформирована новая система комплектования армии. С 1697 г. начала вводится рекрутская повинность, узаконенная в 1705 г. До 1724 г. рекруты брались из расчета один человек от 20 дворов податного населения. Впоследствии солдат стали брать с определенного числа душ мужского пола. Призывной возраст рекрутов составлял 20-30 лет, срок службы был пожизненным. Офицерский корпус комплектовался преимущественно из дворян. Вводились новые уставы - Воинский (1716 г.) и Морской (1720 г.).

Русская армия была национальной, чем отличалась от армий ряда западных стран, которые комплектовались из наемников. Перед Полтавским сражением шведский король Карл XII, обращаясь к солдатам, говорил, что впереди их ждут слава, грабеж, вино и женщины. Петр I перед этой же битвой сказал своим воинам, что они сражаются «не за Петра, но за Отечество, Петру врученное»[22].

К концу правления Петра Россия обладала сильнейшей армией в Европе, а ее военно-морской флот был сильнейшим на Балтике.

При Петре I началось создание регулярной полиции. В 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, в 1722 г. в Москве – обер-полицмейстера. Слово «полиция» понималось широко. По существу, оно отождествлялось с администрацией. Полиции предписывалось вести строгий учет жителей, регистрировать всех прибывающих в город и нанимающихся на работу, бороться с бегством крестьян, солдат, рекрутов, а также следить за чистотой улиц, переулков, рынков, мостов и т.п.

Социальная политика Петра была направлена на юридическое оформление прав сословий, обозначение их границ, усиление роли и значения феодалов.

В 1714 г. Петр I издал указ «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах», более известный как «Указ о единонаследии», в соответствии с которым уравнивался правовой статус боярской вотчины и дворянского поместья. Впредь они должны были именоваться недвижимым имуществом. Запрещалось дробить имение. Оно переходило по наследству в собственность одного из сыновей, а остальные дети должны были поступать на военную или гражданскую службу.

Указ знаменовал слияние двух групп светских феодалов в единое сословие – дворянство (первоначально оно называлось «шляхетство»). Дворянство оставалось самым привилегированным сословием. Оно имело исключительное право собственности на землю, право иметь крепостных, освобождение от налогов, преимущественное право занимать государственные должности и т.д.

В то же время дворянство было служилым сословием. Сыновья дворян, достигшие 20 лет, должны были служить в армии, на флоте или в государственных учреждениях. Срок службы составлял 25 лет. Для молодых дворян стало обязательным получение образования. Учеба в школах приравнивалась к государственной службе.

Рационалистические взгляды Петра на служебную годность дворян нашли отражение в Табели о рангах 1722 г. Вводился новый порядок прохождения службы. Ранее основным критерием продвижения по службе была знатность происхождения. Табель о рангах поставила на первое место личные способности, образование и практические навыки дворянина. Устанавливалось 14 рангов (классов) по трем видам: военные (армейские и морские), гражданские и придворные. Новый порядок давал возможность неродовитым дворянам получить высокие посты. Кроме того, выходцы из других сословий могли получить дворянство. Все, кто получал первый офицерский чин в армии или на флоте, становились потомственными дворянами. На гражданской службе чиновник 8 класса становился также потомственным дворянином.

Привилегированным сословием являлось и духовенство. Оно также как дворянство освобождалось от уплаты налогов государству.

Основную массу населения составляли крестьяне. В 1718 – 1724 гг. была проведена подушная перепись мужского населения. Каждая «душа мужского пола», занесенная в списки (ревизские сказки), обязана была ежегодно платить государству подать в размере 74 коп. Таким образом, подворное налогообложение заменено подушной податью. Основной причиной изменения системы налогообложения была необходимость пополнения казны в связи с активной внешней политикой государства и внутренними преобразованиями.

Было установлено, что на содержание армии требовалось 4 млн. руб. в год[23]. Эту сумму разделили на число податных душ и получили размер единичной подати. Государственные крестьяне кроме подати платили государству еще 40 коп. оброка ежегодно. К категории государственных крестьян были отнесены: черносошные крестьяне Севера и Сибири; ясашные - нерусское население, вносившее оброк мехами; однодворцы – мелкие служилые люди южных окраин страны.

В ходе переписи были переписаны и холопы, а затем, согласно указу 1723 г., навсегда внесены в подушный оклад, становясь разновидностью крепостных крестьян. Институт холопства прекратил свое существование.

Подушная подать тяжело сказалась на положении народа. Так, например, к причинам недобора 18% подушного сбора за 1724 г. Камер-коллегия отнесла «всеконечную крестьянскую скудость»[24].

В 1724 г. Петром I была учреждена паспортная система. Без паспорта крестьянам запрещалось удаляться от места жительства дальше 30 верст.

Следствием усиления эксплуатации стал целый ряд народных восстаний: 1705-1706 гг. – восстание в Астрахани, 1704-1711 гг. – в Башкирии, 1707-1708 гг. – движение под предводительством К.А. Булавина.

Городское население, численность которого постепенно увеличивалась, также должно было платить подушную подать. Оно делилось на регулярных и нерегулярных граждан. В свою очередь, регулярные граждане состояли из двух гильдий. К первой гильдии относилась городская знать: банкиры, крупные купцы, лекари, шкиперы купеческих кораблей, ювелиры, наиболее состоятельные ремесленники и т.п. Ко второй гильдии причислялись мелкие торговцы и ремесленники. К нерегулярным гражданам, которые еще назывались «подлыми», причислялись свободные жители городов, не имевшие собственности, работавшие по найму.

Таким образом, государственно-административные и социальные реформы первой четверти XVIII в. привели к окончательному утверждению абсолютизма, для которого характерны неограниченная власть монарха, опирающегося на бюрократический аппарат, подчинение церкви государству, создание регулярной армии и флота и становление сословного строя. Яркой иллюстрацией утверждения абсолютной монархии стало поднесение царю Сенатом и Синодом титула «Отца Отечества, Императора Всероссийского, Петра Великого» в 1721 г. В 1722 г. Петр I издал указ, отменивший прежний порядок наследования престола (от отца к старшему сыну). В соответствии с указом император сам мог назначать себе наследника, исходя из интересов государства.