Глава 4 Орган государства: понятие, признаки и квалификация

Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфичес­кими признаками.

Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридиче­ски закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юри­дически значимые решения и обеспечи­вать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

Ø порядок формирования и деятельности органа, его струк­тура и компе­тенция (права и обязанности) закрепляются норма­ми права;

Ø орган государства наделен правом издания юриди­ческих актов, со­держащих обязательные общие и индивидуаль­ные правовые пред­писания;

Ø установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновре­менно с тем охраняемы­ми от нарушений возможностью примене­ния принудительной силы государства;

Ø государственный орган опирается на мате­риальное обеспечение своих предписаний, благодаря возмож­ности распоряжаться опреде­ленной частью средств из государст­венного бюджета.

В категории государственно-властного полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, ме­ханизма государства в целом и отдельного государственного ор­гана.

Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязан­ных элементов, образующих понятие государствен­но-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.

Государственный орган обладает определенной экономи­ческой и органи­зационной обособленностью и самостоятель­ностью.

Каждый государственный орган сообразно своей компетен­ции, выпол­няет свойственные ему функции. Механизм государ­ства действует через от­дельные государственные органы: функ­ции государства в целом осуществля­ются посредством функций отдельных государственных органов. Государст­венный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

Для осуществления функций государственные органы рас­полагают необ­ходимыми материальными средствами, говоря словами Ф.Энгельса, «вещест­венными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочис­ленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выпол­няющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.

Представление о государственном органе было бы непол­ным без указа­ния на то, что его физическим воплощением явля­ются люди, из которых со­стоит данный орган, – отдельное лицо или группа, коллектив: «... существова­ние государственной влас­ти, – писал К. Маркс, – находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, вообра­жение, простое название».

Распространяя на орган государства обязательный признак всякой орга­низации как объединения людей, следует заметить, что, когда речь идет о фи­зическом воплощении органа государст­ва, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.

Согласно Федеральному закону «Об основах государствен­ной службы Российской Федерации», государственным служа­щим является гражданин Рос­сийской Федерации, исполняю­щий в порядке, установленном Федеральным за­коном, обязан­ности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств фе­дерального бюд­жета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3, п. 1). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Консти­туцией Россий­ской Федерации, признаются настоящим Феде­ральным законом государствен­ными служащими Российской Федерации (ст. 3, п. 2).

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органичес­кой взаимо­связи раскрывают понятие органа государства, позво­ляют сформулировать его определение. Орган государства – это юридически оформленная, организаци­онно и хозяйственно обособ­ленная часть государственного механизма, состоя­щая из государ­ственных служащих, наделенная государственно-властными пол­номочиями и необходимыми материальными средствами для осу­ществле­ния в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

Разделение труда между государственными органами происходит вслед­ствие многообразия решаемых социально-политических, экономических и про­чих задач происходит в рамках единой государственной власти и закрепляется организационно-технически в компетенции. Следовательно, одностороннее ос­лабление или законодательной, или исполнительно-распорядительной, или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относительное обособление групп государ­ственных органов – это не разделение власти, а разделение труда. Власть оста­ется единой. Каждое звено государственного аппарата представлено многочис­ленными и многообразными органами и чутко реагирует на происходящие в целях, задачах, интересах общества изменениях.

Разносторонность и многосложность деятельности государст­венного ме­ханизма обусловливает значительное число его Орга­нов. По различным научно обоснованным критериям они класси­фицируются на соответствующие виды.

Так, органы государства по такому критерию, как юридический источник их легитимности, подразделяются на:

а) органы, устанавливаемые Конституцией Российской Феде­рации, феде­ральными законами, конституциями, уставами субъ­ектов РФ для непосредст­венного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Прави­тельство РФ, министерства и иные федеральные органы испол­нительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и испол­нительной власти субъектов РФ);

б) органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функцио­нирования указанного в преды­дущем пункте вида государствен­ных органов (Администрация Президента, ап­параты палат фе­дерального Собрания, Правительства, высших судебных орга­нов РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Государственные органы, относящиеся к первому из рассмот­ренных ви­дов, представляется обоснованным именовать первич­ными органами, ко вто­рому – вторичными, производными от первых.

На основе принципа разделения властей государственные орга­ны делятся на законодательные, исполнительные, судебные.

По действию в пространстве государственные органы подраз­деляются на федеральные органы и органы субъектов Федерации.

При этом суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относят­ся к фе­деральным органам.

По длительности действия государственные органы делятся на постоян­ные и временные. Абсолютное большинство государст­венных органов Россий­ской Федерации и ее субъектов согласно Конституции и законам РФ, конститу­циям и уставам субъектов РФ действуют на постоянной основе. Вместе с тем могут быть органы, создание и деятельность которых носит временный ха­рак­тер, они связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными временными обстоятельствами (например, в связи с введением чрезвычайного или военного положения).

Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них – коллективные образования, другие – представлены одним лицом. По общему правилу орган государства состоит из коллек­тива государственных служащих. Например, Федеральное Со­брание Российской Федерации, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может во­площаться в одном лице, занимающем государственную долж­ность. Например, Президент Российской Федерации, президент республики в составе РФ, Гене­ральный прокурор РФ.

Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное на­значение в структуре ме­ханизма государства.

Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной вза­имосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.

В литературе учреждения государственного аппарата принято называть «вспомогательными учреждениями», «материальным придатком». Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обяза­тельных, властных решений в адрес других субъектов. Однако надо иметь в виду, что государственные органы без учреждений не могут существовать.

Ретроспективный взгляд на условия и реалии существования СССР и республик в его составе позволяет сделать вывод о том, что речь об ответствен­ности государственных органов можно вести лишь применительно к органам исполнительной власти. Советы народных комиссаров и сами народные комис­сары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответствен­ность перед представительными органами государственной власти – съездами Советов и ЦИК, например, по Конституции (Основному Закону) РСФСР 1925 г., Основному Закону – Конституции БССР 1927 г.). В этот период даже суще­ствовала практика привлечения к кол­лективной судебной ответственности ра­ботников губисполкома, наркомов и других должностных лиц органов испол­нительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, пре­вращением их в "высшие исполнительно-распоряди­тельные органы" (по Кон­ституции (.Основному Закону) СССР 1936 г. такая норма исключается из пра­вовой системы страны. Вопрос об ответственности советских представитель­ных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился. Поэтому институт юридической ответственности государственных органов от­носится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Из работ последнего времени можно выделить книги К.С. Вольского, М.А. Крас­нова, Н.С. Малеина и некоторых других авторов.

Традиционно в нашей правовой науке юридическая ответственность сво­дилась к таким ее видам, как административная, уголовная, имущественная (гражданская) и дисциплинарная. В то время как в зарубежной литературе вы­делялся особый ее вид – конституционная ответственность или ответствен­ность, установленная нормами госу­дарственного нрава. В последние десятиле­тия работы на эту тему начали появляться и в нашей стране.

Даже общий анализ проблемы ответственности органов государственной власти свидетельствует по меньшей мере о несовершенстве действую­щей сис­темы ответственности этих органов. Необходима научная выработка единой позиции в ее решении с охватом органов государственной власти федерального и регионального уровней. Очевидно, было бы целесообразно восстановить принцип коллегиальной судебной ответственности, действовавший в первые годы Советской власти. Включить конституционный суд РФ и конституцион­ные (уставные) суды субъектов федерации в механизм оценки правомерности и целесообразности действий высших должностных лиц России и ее регионов. Необходимо также законодательное закрепление общих принципов правовой ответственности органов государственной власти всех уровней. Только обеспе­чив единство требований в данном вопросе, можно двигаться дальше по пути построения правового государства в России.