Внутригосударственные механизмы защиты и обеспечения прав человека

Специфика права ЕС заключается в том, что предоставляемая юрисдикционная защита осуществляется прежде всего и главным образом национальными судебными органами. Наднациональные институты им помогают, их поддерживают и страхуют, но их не подменяют. В том, что касается защиты прав человека, право ЕС не вторгается в области внутренней компетенции государств-членов, не настаивает на закреплении общих стандартов, гармонизации или сближении мехашпмои их защиты и обеспечения, не стремится к наднациональному регулированию. Оно само ориентируется на высокие традиции. сложившиеся в этой сфере на национальном уровне.

Предполагается, что любое принимаемое в ЕС государство еще на этапе подготовки к вступлению устанавливает внутри страны надлежащий режим уважения прав человека. Соответствие данному критерию является обязательным предварительным условием членства в ЕС.

В Хартии основных прав ЕС и соответствующих статьях ДР прямо указывается, что действие включенных в них положении распространяется только на институты и органы ЕС. Эти положения не создают для них никакой новой компетенции (п. I ст. 6 ДЕС) и не ставят перед ними никаких новых задач. Они адресуются государствам-членам лишь в тех случаях, когда последние обеспечивают претворение в жизнь права ЕС (ст. 5 «Сфера применения Хартии»).

С тем чтобы не допустить снижения уровня требований к защите прав человека на национальном уровне, в Хартии специально указывается на недопустимость толкования включенных в нее положений в качестве ограничивающих или посягающих на права человека и основные свободы, признанные конституциями государств-членов (ст. 53 «Уровень защиты»).

Источником вдохновения для Хартии послужили, как отмечается в ее преамбуле, «общие для государств-членов конституционные традиции». Да и подготовка самой Хартии стала реакцией на осознание того, что право ЕС, с точки зрения населения, приобрело слишком уж специальный техническим характер, далекий от его непосредственных нужд и потребностей, обслуживаемых институтом уважения прав человека. Растущее недовольство у ряда государств начало вызывать и то, чт

f.iatui 18. Общие вопросы

право ЕС, обладая преимущественной силой по сравнению с национальным законодательством, в том числе конституционным, ставящим заботу о правах человека во главу утла правового регулирования, уделяет этой проблеме недостаточное внимание.

Полностью полагаясь на европейскую систему контроля за соблюдением прав человека, действующую на базе ЕКПЧ, право ЕС до настоящего времени не стремилось подстраховывать или корректировать внутренние механизмы защиты и обеспечения прав человека, сложившиеся в государствах-членах. Такая задача никогда не ставилась. Более того, органы ЕС считали отсылку к национальным конституционным традициям и механизмам вполне достаточной.

После вступления в силу ДР и придания Хартии основных Врав ЕС обязательной силы ситуация может несколько измениться. Однако даже в этом случае именно национальные ме-инизмы будут играть определяющую роль в поддержании ре-ХМма защиты и обеспечения прав человека по национальному 1 еиропейскому праву. Поэтому для правильного понимания проблематики прав человека в регионе ЕС изучение национальных механизмов остается обязательным.

При их анализе в юридической литературе упор делается обычно на описании конституционного надзора, института ом-булсмана, административной юстиции, других специальных инструментов защиты прав человека. Однако перед тем как остановиться на них более подробно, необходимо напомнить, что а развитом демократическом обществе гарантиям защиты и обеспечения прав человека придан системный характер.

Имеется сложившийся уровень правосознания. Права чело-пека иоспринимаются как неразрывно связанные с другими стержневыми для общества постулатами — господства права и Плюралистической демократии. Ориентация на уважение прав «яовека закреплена как поведенческий императив всех ветвей власти. Они стали существенной частью позитивного права и прочно закреплены как в общих, так и в отраслевых законодательных актах. Проблематика прав человека постоянно находится в поле зрения законодателя (кстати, в прошлом парламентские структуры рассматривались в качестве пекущихся о ни* » первую очередь). Органы исполнительной власти стремятся строить свою деятельность таким образом, чтобы избегать негативных последствий их возможного нарушения. Кро-

Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

ме того, государству в целом вменяется в обязанность принимать позитивные меры, направленные на реализацию прав человека. Все это определяет правовую реальность, в которую встроены процедуры и механизмы защиты прав человека, и обусловливает их относительно высокую надежность и эффегё тивность.

Прежде всего на страже прав человека, понимаемых в широком смысле, стоят конечно же все судебные и квазисудебные органы. В своей совокупности они обслуживают все разнообразие прав человека. Индивид имеет возможность защищать себя в рамках уголовного судопроизводства, отстаивать свои интересы, прибегая к помощи судопроизводства по гражданским делам, обращаться в поисках справедливости в другие инстанции. Для него важна защита от преступных посягательств, вмешательства, ущемлений, дискриминации и т. д. вне зависимости от того, откуда они исходят — от третьих лиц или же со стороны государства.

Международные документы конструируют право на судебную защиту максимально широко. Так, в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека провозглашается: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом».

В том, что касается защиты индивида в государствах — членах ЕС, как и в любых странах развитой демократии, от действий (или бездействия) властей, ведущую роль играют органы административной юстиции и конституционного надзора.

Основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления. Исторически сложились две модели алии нистративной юстиции: континентальная (принята, например, во Франции, в ФРГ, Италии) и англосаксонская. В ряде стран они используются в смешанном виде. Для первой из них характерно выделение административных судов из общей судебной системы и универсальная подведомственность. Для второй I наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административных споров и узкая специализация отраслевых квазисудебных учреждений.

Так, во Франции судебная система разделена на самостоятельные ветви. Общую возглавляет Кассационный суд, административную — Государственный совет. Рассмотрение ту

Швш 18. Общие вопросы

можной ответственности государства за ущерб, нанесенный отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб и принятыми ими актами, четко отделено от гражданско-правовой процедуры. В случае совершения должностным лицом противоправного деяния, не связанного со службой, оно отвечает перед общим судом. Если такое деяние связано с несением службы, оно инкриминируется органу государственного управления. Разбирательство ведется в административных судах. При вынесении ими определения об отсутствии компетенции они сами передают дело по принадлежности.

30 административных трибуналов низшего звена во Франции состоят из председателя и трех-четырех членов. Они рассматривают основную массу жалоб по первой инстанции. Вынесенные ими решения обжалуются в пять административных апелляционных судов и по некоторым категориям дел — в Государственный совет. Кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов рассматриваются от имени Совета созданной им секцией по рассмотрению споров. Помимо этого секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты. на акты, изданные министрами.

Срок обжалования акта, изданного административным органом, жесткий — два месяца со дня опубликования. Но требования к форме подачи иска достаточно мягкие. Доступ к судье облетен. Издержки низкие. Обжалованию подлежат любые акты за исключением содержащих военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п. Административный судья защищает индивида путем либо отмены обжалуемого акта, либо взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

Важной категорией дел, рассматриваемых административной юстицией во Франции, являются так называемые юрис-шкиионные иски, имеющие целью пересмотр управленческого решения. К ней же относятся протесты на результаты выборов.

Отдельную категорию дел составляют исковые требования о толковании регламентирующих актов, установлении их незаконного характера или квалификации конкретного управленческого акта в качестве ничтожного.

312 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав че.шнека

Однако основной разновидностью исковых требовании являются жалобы по поводу превышения властных полномочии в том числе по поводу «самоуправства» — незаконных действия администрации, связанных с покушением на основные права и свободы или не основанных на применении закона или подоконного акта. Как следствие признания действий администрации самоуправством суд может вынести решение о выплате компенсации. В случае неисполнения такого решения Госсовет вправе взыскивать с публичных юридических лиц прогрессирующие пени.

В ФРГ имеется три уровня административной юстиции. Ш уровне земель действуют первичные административные суды м по одному Высшему административному суду. Во главе системы стоит Федеральный административный суд, в структуру которого входят 12 сенатов в составе пяти профессионалы)\.\\ е\-дей.

Компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера. Исключение составляют споры, затрагивающие конституционно-правовые вопросы. Помимо жалоб граждан на государственные органы к рассмотрению принимаются также некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления и все споры о правах государственных служащих.

По постановлению органа административной юстиции а случае признания жалобы обоснованной либо может бы п. отменен обжалуемый управленческий акт, либо могут быть восстановлены права граждан и учреждений, нарушенные действиями должностных лиц. Административные акты могут бить также отменены еще на досудебной стадии разбирательства.

В ФРГ имеются также специализированные органы административной юстиции. К их числу относятся социальные, финансовые и дисциплинарные суды.

В Италии общая административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом. Три его отделения представляют консультативный орган при правительстве. Три другие выступают в качестве органа юстиции. Государственный совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения областных административных трибунатов. К ведению областных трибуналов отнесены вопросы законности управленческих актов и действий администрации, ее бе*

I ыяа 18. Общие вопросы 313

действия, охраны субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем, установленным законом. В отличие от французского итальянский административный судья может не только аннулировать управленческий акт, но и потребовать принятия нового.

Наряду с общими административными судами в Италии вуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой.

В Великобритании жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера рассматриваются судами общей юрисдикции. Вместе с тем на протяжении последних десятилетий стремительно разрастается конгломерат дополняющих их специальных правоприменительных органов по спорам между гражданами и государственными учреждениями. Созданы многие десятки систем административных трибуналов, включающих комитеты, комиссии, суды и трибуналы. Они различаются по сферам деятельности, составу, компетенции.

В социальной сфере учреждены трибуналы по вопросам государственного вспомоществования, травматизма на производстве, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения. В сфере землепользования — трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений, комитет по оценке размера ренты. Споры по вопросам торговли, цен. налогообложения, охраны интересов потребителей и ряду Друтих решает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Делами о нарушении правил добросовестной торговли и прошениями об освобождении от налогов опре-кленных видов товаров занимается Суд по рассмотрению жато на ограничение свободы предпринимательства. Действуют промышленные трибуналы, к юрисдикции которых отнесены трудовые споры. Определенный контроль над органами, осуществляющими разрешение административных конфликтов в социально-экономической сфере, осуществляет Национальный совет административных трибуналов, являющийся также консультативным органом при правительстве и уполномоченный подавать апелляционные иски по сложным правовым вопросам в вышестоящую инстанцию.

При всем многообразии форм организации административной юстиции в странах Союза главное, что их объединяет, ~

314 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

общий императив защиты индивида от притеснений со стороны публичных властей, подчинения деятельности должности ы\ лиц закону и суду. С одной стороны, административная юстиция способствует социализации личности, предоставляя eii институциональные возможности отстаивать свои интересы и противостоянии с государством. С другой — заставляет власть. чиновника ориентироваться на права человека, работать в рамках закона, отвечать за нарушения, самоуправство и бездействие.

Еще более важное значение в иерархии судебных инструментов защиты и обеспечения прав человека в регионе ЕС занимает конституционный надзор. Это визитная карточка «ь временного демократического государства. С учетом того, насколько подробно права человека выписаны в конституционных актах, проверка текущего законодательства и его применения на соответствие конституции открывает наиболее широкие возможности гарантировать их последовательное соблюдение.

В разных странах такой контроль осуществляют верховные суды и суды общей юрисдикции или специально создаваемые в этих целях конституционные суды либо похожие на них квазисудебные органы.

Формы конституционного контроля также достаточно разнообразны. В странах континентального права — ФРГ, Франции, Австрии, Италии, Испании, Португалии и др. — получила развитие проверка на соответствие конституции принимаемых или принятых законов и других нормативных актов вне зависимости от их применения в конкретных правоотношениях (абстрактный контроль). Например, по ст. 61 Конституции Французской Республики органические законы до их промульгации Президентом и регламенты палат Парламента до их применения подлежат обязательной проверке Конституционным советом. Обычные законы до их промульгации также могут проверяться им на предмет соответствия Конституции. Но для • Конституционный совет должен получить соответствующий т-прос. Он направляется Президентом, Премьер-министром. председателем любой из палат Парламента или группой не менее чем в 60 депутатов или сенаторов.

Своеобразие утвердившегося во Франции абстрактного конституционного контроля состоит в том, что ему придан исклю-

Гланл 18. Общие вопросы

чительно превентивный характер. Однако в целом для систем континентального права такое ограничение нетипично.

В государствах с децентрализованной системой конституционного контроля, где все суды наделены полномочиями определять конституционность применяемой ими нормы права, вопрос о конституционности подлежащего применению закона ставится, рассматривается и решается только в контексте конкретного судебного разбирательства.

В трансформированном виде отдельные элементы конкретного контроля используются и в странах континентального права. Так, в связи с рассмотрением конкретного дела вопрос о конституционности подлежащего применению закона могут ставить перед органами конституционного надзора общие суды Италии, Австрии, ФРГ, Испании, Португалии и в меньшей степени Франции. Если у них возникают сомнения в конституционности подлежащего применению закона, они приостанавливают слушание дела и направляют запрос в конституционный суд. При этом в Италии и Австрии суду достаточно выразить сомнение для того, чтобы запрос был направлен в Конституционны ii суд. В ФРГ для этого судья должен быть уверен в том, что применяемый закон противоречит конституции.

Решения конституционных судов по запросу обычного суда в этих случаях действуют по принципу erga omnes¹, согласно которому они обязательны для всех.

Наиболее демократической формой конституционного пра--восуяия является институт индивидуальной жалобы, открывающий перед индивидом прямой доступ в органы конституционного контроля. Ее объектом могут быть любые акты законода-Гедьной и исполнительной ветвей власти, а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

Институт индивидуальной жалобы имеет очень большое тачение с точки зрения функционирования демократического общества. С ее помощью индивид не только отстаивает свои субъективные права, но и препятствует повторению нарушений в отношении всех других лиц. Более того, он подключается к формированию и совершенствованию действующего законода-имьства и правоприменительной практики.

I! качестве примера можно взять институт конституционной

жалобы в Австрии, где индивид может обжаловать в Конститу-

------------

¹ Между всеми (лат).

316 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человека

ционный суд и административное решение, нарушающее его конституционно гарантируемые права, и антиконстигу к ионный закон, на котором оно базировалось. В случае обжаловл-ния административного решения необходимо сначала пройти по всей цепочке административных инстанций. Если Конституционный суд находит, что обжалуемое административное решение нарушает конституционно гарантируемое право заяви-теля, он отменяет его. Это налагает на административные органы обязанность незамедлительно принять все меры по восстановлению правового положения в соответствии с установками Конституционного суда. На любой стадии разбирательства Конституционный суд может, в том числе и по собственной инициативе, приостановить производство и приступить к проверке конституционности закона, на котором базировалось обжалуемое административное решение.

Как общее правило, органы конституционного контроля принимают жалобы к рассмотрению только по исчерпании иных средств правовой защиты (за редким исключением), а также при условии их конституционно-правовой значимости. обоснованности и перспективности.

Большое внимание в странах ЕС уделяется четкой регламентации правовых последствий и реализации решений, принимаемых органами конституционного контроля. Это необходима ввиду их особой значимости для защиты прав человека, постоянной корректировки законодательства и правоприменительной практики в соответствии с установленными обществом высшими ценностями. С теми или иными модификациями повсеместно предусматривается, что решения о не конституционности законов не подлежат пересмотру, обязательны для всея публичных властей, порождают общие правовые последствия. имеют обратную силу только в отношении смягчения или отмены санкций по уголовному или административному судопроизводству.

Так, в Испании законы, распоряжения и постановления, имеющие силу закона, считаются ничтожными с момента вынесения Конституционным судом решения об их несоответствии конституции. В Италии нормы, признанные неконституционными, исключаются из правового оборота. Они более не подлежат применению, что равносильно их аннулированию. В Австрии Конституционный суд сам определяет действие своего решения во времени. В зависимости от той квалификации.

Глава 18. Общие вопросы 317

которую он дает оспариваемому закону, последний признается либо ничтожным полностью или в какой-то своей части, либо подлежащим корректировке или замене законодателем.

С тем чтобы обеспечить дополнительную действенность решений органов конституционного контроля, в странах ЕС устанавливается ответственность за их ненадлежащее исполнение и in неисполнение. Такая ответственность распространяется и на компетентные государственные органы, и на должностных лиц.

Наиболее разработанный механизм конституционного контроля, воздвигший мощный заслон на пути нарушения прав человека и основных свобод, создан в ФРГ. В этом кроется одна и 1 причин того, почему именно немецкие политики выступили инициаторами принятия Хартии основных прав ЕС и активно поддержали придание ей обязательной силы.

Федеральный конституционный суд ФРГ осуществляет абстрактный конституционный контроль над любым вступившим в силу законом по запросу федеральных и земельных органов исполнительной власти, а также парламентского меньшинства. В рамках конкретного контроля он проводит проверку конституционности подлежащего применению закона по запросу других судебных инстанций. Огромное количество дел рассматривается им по жалобам о нарушении основных прав человека.

Жалоба может быть подана в отношении деятельности любых ветвей власти, любых государственных органов, если ими наносится прямой и явный ущерб заявителю. Она принимается после исчерпания других средств правовой защиты, за исключением случаев, когда необходимо срочное вмешательство. Право на подачу жалобы признается за гражданами, иностранцами, физическими и юридическими лицами, зарегистрированными таковыми по германскому праву. Если жалоба признается обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. В случае отклонения жалобы по основаниям, указанным в законе, а тем более злоупотребления правом за ее подачу взимается значительная пошлина.

Федеральным конституционным судом рассматриваются только действительно важные и обоснованные жалобы. Фильтр, создаваемый жесткими формальными и содержательными требованиями, настолько плотный, что из всей массы первоначально поступающих обращений отсеивается до 98%.

318 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Решения Федерального конституционного суда в принципе обязательны для конституционных органов федерации и земель, ведомств и всех других судебных инстанций. В случаях, специально указанных в законе, они обретают силу закона. Это решения о соответствии конституции по форме и содержанию федерального права или права земли, федерального закона или закона земли, даваемые другим судам разъяснения о прямом действии норм международного права как порождающих непосредственные права и обязанности для частных лиц, толкования норм, занимающих в иерархии правовых актов высшие позиции.

Решения Федерального конституционного суда по общему правилу обратной силы не имеют. Но лица, осужденные на основании закона, признанного им недействительным, вправе ходатайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК ФРГ.

Федеральный конституционный суд сам определяет, кто и каким образом должен исполнять его решения.

Наличие в странах ЕС действенных и авторитетных механизмов конституционного контроля придает всей внутригосударственной системе защиты и обеспечения прав человека стройный, завершенный характер.

Вместе с тем она подкрепляется различными специализированными внесудебными институтами и механизмами зашиты прав человека. Большой вклад в укрепление режима защиты прав человека и восстановления нарушенного права могут вносить все государственные органы, реагируя на поступающие к ним жалобы, заявления, обращения и ходатайства. Традиционно активны в этом плане парламентские структуры. В большинстве случаев их работа с петициями населения подробно регламентирована. Так, Бундестаг ФРГ формирует специальный Комитет по петициям, обязанный разбирать поступающие в парламент просьбы и жалобы и наделенный для этого всеми необходимыми процессуальными полномочиями. Подробно порядок работы с петициями расписан в регламенте Национального собрания Франции.

Центральное место среди внесудебных механизмов зашиты и обеспечения прав человека занимает институт омбуг)смана. В разных странах его правовой статус и полномочия варьируются. Да и называется он по-разному: во Франции — медиатором, в Великобритании — парламентским комиссаром, в Авст-

Глава18. Общие вопросы

рии — народным защитником. С большим разнообразием выстраиваются его отношения с другими государственными шманами. Доступ к нему может быть прямым или опосредованным. Упор в деятельности может делаться на рассмотрении отдельных жалоб или их обобщении. Приступать к расследованию он может или по своей собственной инициативе, или только реагируя на поступившее обращение. Но в своих основных чертах институт омбудсмана повсюду выполняет сходные правозащитные функции.

Его главное предназначение — ограждать индивида от злоупотреблений и произвола государственного аппарата и долж-Востныхлиц. В этих целях он наделяется широкими полномочиями по надзору за деятельностью государственных структур и чиновников всех уровней. В их числе: право направлять дела по принадлежности в компетентные государственные органы, запрашивать и получать информацию из официальных источников, выступать с законодательными инициативами, представлять свои рекомендации в высшие органы власти и управления. 1а ним закрепляется независимый статус, подкрепляемый особой процедурой избрания и положением о несменяемости на фок полномочий. Его деятельность характеризуется открытостью, близостью к нуждам населения и отсутствием формализованных бюрократических процедур и требований.

Омбудсман в странах ЕС не подменяет судебную защиту прав человека и органы конституционного контроля. Он не может отменять акты, решения и постановления других органов. Подготавливаемые им предложения и обосновываемые выводы имеют статус рекомендаций. Однако его деятельность приносит большую пользу. Он лоббирует права человека, действуя через чругие государственные органы, заставляя их, общество в целом относиться к правам человека с растущим уважением.