Подготовительный этап принятия решений

На практике стадии формирования государственной политики постоян­но пересекаются и накладываются друг на друга, создавая множественные параллельные процессы, в которых не существует четко выделенных причин и следствий, конца и начала действий разных групп управляющих. Однако с логической точки зрения любые используемые государством технологии приня­тия решений строго привязаны к определеннымэтапам данного про­цесса, на которых предпринимаются конкретные сущностно значи­мые управленческие действия, устанавливается соотношение офици­альных и неофициальных (формальных и неформальных, явных и теневых) механизмов согласования интересов, допускаются те или иные способы административного поведения управляющих* и тем самым задается последовательность использования определенных тех­ник и процедур государственного управления.

* См.: Саймон Г. Административное поведение: исследование процесса при­нятия решений в административных органах. М„ 1945.

Обычно в теории процесс принятия решений пытаются диффе­ренцировать с разных точек зрения. Но наиболее простая из них про­водится путем выделения трех основных этапов, позволяющих после­довательно снижать неопределенность знаний при выработке целей государственного управления:подготовительного, этап постановки це­лей и этап их реализации.

На подготовительном этапе процесса принятия решений произ­водятся идентификация и формулировка проблемы. С этой целью фор­мируется база данных, достаточных для вычленения требующих ре­шения проблем, вырабатывается перечень наиболее важных для госу­дарства проблем («повестка дня»), выделяются и формулируются наиболее значимые среди них вопросы, а также определяются крите­рии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении.

Используемые на этом этапе технологии применяются в рамках следующей схемы действий: поиск проблем при анализе ситуации; при признании наличия проблемы государство выбирает между тремя альтернативами: 1) обозначить свое нейтральное отношение к ней либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; 2) умышленно затянуть начало действий по ее реализации; 3) начать активно работать над ее разре­шением. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно может предпринять действия по решению ситуации без ее анализа; начать затягивать какие-либо действия, что­бы в дальнейших событиях более выпукло высветились причины кон­фликта и можно было выбрать более выгодные пути его разрешения (государство при этом будет отставать от развития ситуации); поста­раться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, ассоциациям гражданского общества) и начать предпринимать дей­ствия по оперативному урегулированию ситуации.

В силу непрерывности процессов прогнозирования, планирования и осуществления целей в государстве, такая схема поиска проблем встраивается вкруговую модель управленческого цикла, которая пред­полагает параллельный анализ ситуации и одновременно уточнение «повестки дня». Как правило, государство рассматривает проблемы в рамках различных концептуальных и теоретических подходов, изменя­ющих ее значение для выработки его политического курса. Это дает возможность уточнить содержание сложных и масштабных задач, учесть межгрупповой характер государственных интересов. Ведь если поме­нять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства (Л. Планкетт, Г. Хейл), Такое мультиконцептуальное рассмотрение проблемы позволяет компенсировать харак­терные для государства издержки диагностики, связанные, к приме­ру, с игнорированием той или иной частью управляющих явных проблем в связи с их персональными (политическими) убеждениями и наклонностями (так называемый «мобилизационный наклон»), при­крываемыми ссылками на «общественный интерес», и т.д.

Превращение аналитическими структурами государства тех или иных событий в проблемную для него ситуацию должно иметь обяза­тельные юридические последствия. Причем ситуация должна быть од­нозначно понятой, фиксировать общесоциальные причины обществен­ных противоречий, прояснять побочные следствия.

В конечном счете итогом подготовительного этапа являются: осоз­нание проблемной ситуации, определение иерархии составляющих ее вопросов (т.е. понимание их важности и первоочередности с точки зрения общегосударственных интересов), а также четкая формули­ровка данных проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий пони­мание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. В этом смысле для. государственных деятелей очень важно сохранять определенное спокойствие, чтобы предполагаемая сложность реше­ния задачи не исказила понимание ее сути, в результате чего ответ­ственные лица могут просто проигнорировать социальную проблему. Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь за собой и частично понятые, а также неточно (или фрагмен­тарно) сформулированные проблемы.

Этап постановки целей

Второй этап, на котором осуществля­ется выбор решения, концентрирует­ся вокруг процесса выработки конкретных целей (подцелей) деятель­ности. При заинтересованности государства в принятии решений по той или иной проблеме оно должно выработать и рассмотреть различные альтернативы, имея в виду возможность «смены тем», т.е. переключе­ния своего внимания на иные способные резко обостриться проблемы. Выбор цели предполагает сведение всей сложной общественной ситуа­ции к определенным, имеющим количественное выражение парамет­рам деятельности различных государственных структур и институтов.

Формируя цели государственной политики, управленческие орга­ны анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы, моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как минимум, рассматриваются три альтернативы: макси­малистская, безопасная (нейтральная) и минимально возможная. Каж­дая из них обладает своими «высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и «низшими» (обусловленными нали­чием факторов, позволяющих существовать самой проблеме) границами, определение которых и является главной аналитической зада­чей на данном этапе (Г. Стерлинг).

В сфере государственного управления явно прослеживаютсятри типапроблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаются решения. Во-первых, этохорошо структурированные (стандартные) за­дачи, которые государственные органы периодически решают, напри­мер, в связи с появлением определенных условий (скажем, в связи с подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприя­тиями, сбором урожая и т.д.). В подобных случаях уже имеются отрабо­танные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опы­том, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, задачи этого типа достаточно быстро переформулируются в цели, содержат разветвленную систему подотчетных действий, ком­понентов сформулированных и готовых к реализации целей.

К другому типу задач относятся задачислабо структурируемые, при их решении прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И нако­нец, задачи третьего типа – этоиеструкгурируемые задачи, при оценке которых вообще отсутствуют критерии объективно лучшего и которые не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, тем­пов и ресурсов обеспечения. Необходимые компоненты решения плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития си­туации. Таким образом, решение этих задач требует творческих подхо­дов, предполагающих разрушение существующих стереотипов и пере­смотр ранее известных подходов. В результате эффективность принимае­мых в связи с такими ситуациями решений может быть основательно снижена.

Важнейшим средством решения нестандартных (неструктуриро­ванных) задач является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количе­ственную характеристику ситуации. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых суще­ствует достаточная информация, могут уменьшить сложность пробле­мы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наибо­лее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.*

* Quade E.S. Analysis for Public Decision. N.Y., 1982, P. 5.

Способом уточнения возможностей государства в решении задач всех указанных типов является формулировка подцелей, призванных дифференцировать программу действий государства в связи с конк­ретными групповыми и индивидуальными исполнителями, снять про­тиворечия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы для формирования соответствующих организацион­ных структур.

В конечном счете на этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопос­тавления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий. Выбор од­ной альтернативы позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику собы­тий как извне, так и внутри государства.

При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентироваться на осуществи­мые в действительности программы. Лица, управляющие государством, просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоре­чий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере реше­ние не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

Достижение подобных целей в немалой степени зависит от доми­нирующих при выборе решений методов. Спектр применяемых в госу­дарственном управлении методов весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении мате­матических моделей.Их выбор и использование зависят: от состояния ЛПР, от ситуации, от стратегических приоритетов и ряда других ус­ловий. Например, сориентированные на удержание власти лидеры могут предпочитать инкрементальные (см. далее) методы достижения цели и предполагающие сравнительно небольшие изменения в проблем­ной ситуации. Так, элиты, борющиеся за власть, могут исходить из принципа «чем хуже – тем лучше» и провоцировать применение аван­тюрных способов, увеличивающих риски развития. В то же время экс­перты могут ограничиваться сугубо технократическими подходами, противоречащими интуиции и опыту политического руководства.

В целом же все многообразие методов, используемых при приня­тии решений, можно было бы свести к шести классам:

- интуитивные, выражающие доминирование неотрефлексиро-ванных, чувственных, гипотетических соображений субъекта;

- методы прецедента, ориентирующие субъекта на механическое воспроизведение приемов (и средств) прошлой деятельности, осуще­ствленной в подобной или внешне схожей ситуации;

- рациональные (научные), математические методы, основанные на применении норм «правильного» (идеализированно интерпретиру­ющего действительность) мышления для анализа ситуации. В данном случае можно говорить о широкой совокупности стоимостных мето­дов «затрат и выгод», «затрат и действеннности», «опережающего ис­следования», «исследования рынка и настроений» и т.д.;

- инкрементальные методы, предполагающие незначительные из­менения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаменталь­ных черт;

- смешанные (смешанно-сканирующие методы), использующие общетеоретические подходы социального (политического) анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конк­ретной проблемной ситуации;

- экспериментальные методы, предполагающие искусственное моделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методов деятельности.

К факторам, ограничивающим возможности государства форми­ровать адекватную ситуации систему целей, можно отнести: недосто­верность и недостаточность информации о проблемной ситуации; цен­ностные, психологические и другие субъективные противоречивые свойства ЛПР (нелегитимность, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.д.); ситуационные условия (дефи­цит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающий возможности субъектов, непросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации, и т.п.); орга­низационные условия (узость ведомственных правил, неготовность организационных структур к принятию решений, формально-бюрок­ратическое отношение аппарата к поставленным целям и т.д.).

Этап реализации целей

Принятое решение – это лишь воз­можность успешного достижения цели, поэтому выбор целей является предпосылкой для существова­ния третьего этапа, сущность которого и составляет реализация госу­дарством соответствующих решений. Ключевая особенность данного этапа заключается в расширении числа участников управленческого цикла за счет привлечения управляемых и включения механизмов обратной связи. Ведь в государстве, как правило, выполнение реше­ний, во-первых, осуществляется не только и даже не столько теми людьми, которые принимают решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитываются на широкий круг структур и граждан (в том числе и на противников данных решений, которым, тем не ме­нее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

Содержание технологий госуправления на данном этапе, как пра­вило, определяется действием таких принципов, как директивность (предполагающая облечение решений в повелительно-рекомендатель­ную форму), адресность (т.е. обращенность к определенным слоям, структурам, организациям и, следовательно, предписание им соот­ветствующих форм ответственности); законность; наличие резервной системы реализации решений; институциализация контроля за процессом реализации принятых решений; непротиворечивость требова­ний; бесперебойная информация о следствиях и характере реализа­ции целей и т.д. Все это дает возможность государству оперативно производить оценку сведений на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной влас­ти в целом (или же организации, ведомства), путем сопоставления целей и результатов своей деятельности, за счет корректировки (по необходимости) собственных действий.

Усложнение технологических приемов зависит и от характера контр­агентов государства, в качестве которых могут выступать как все об­щество (население страны), так и отдельные государственные струк­туры, другие государства и организации. Связь государства с такими объектами управления может быть весьма различной, а потому применяемые технологии должны быть предельно гибкими, ориентиро­ваться на институты, дающие преимущества в реализации целей, из­бегать использования явно дисфункциональных методов, примене­ния полумер и т.д. В целом же они могут быть построены на использовании насилия (и даже террора), средств правового урегули­рования, техник логроллинга (торга, компромиссов, сделок), мани­пулирования, убеждения и т.д.

Многообразие стоящих перед государством задач обусловливает выделение внутри данного этапа двух внутренних подэтапов, каждый из которых предполагает использование специфических технологий: подэтап подготовки реализации целей, который включает в себя анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; и подэтап оперативного управления реализа­цией целей, предусматривающий мотивацию субъектов, принятие так называемых «вторичных решений» (т.е. решений, уточненных в связи с развитием ситуации), коррекцию данного процесса, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновников и т.п.

В силу того что усиление директивных подсистем государственно­го управления увеличивает роль и влияние исполнительных органов, возрастает и значение технологий, обеспечивающих правовое и зако­нодательное регулирование деятельности. При этом особую сложность составляет контроль за их применением в тех областях общественной жизни, где государство обладает монополией на предоставляемые населению услуги. В то же время структуры отдельных министерств и ведомств не дают возможности установить индивидуальную ответствен­ность за реализацию принятых решений. Существенное значение име­ют и организационные условия повышения эффективности реализа­ции решений: для того чтобы решение состоялось (т.е. чтобы были в срок выполнены запланированные действия), необходимо максимально приблизить органы управляющего Центра к месту событий, предель­но децентрализовать систему управления, одновременно повысив са­мостоятельность ее низовых структур, и т.д.