Структура и отличительные особенности европейской системы защиты прав человека

В основе европейской системы лежит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в г. Риме 4 ноября 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. С ноября 1998 г. она действует в редакции Протокола № 11 к ней, модернизировавшего международный механизм контроля за соблюдением государствами-участниками ее положений. С июня 2010 г., после вступления в силу Протокола № 14 к ней, открытого для подписания 114-й сессией Комитета министров Совстз Европы еще в 2004 г., Конвенция действует с внесеннЕ^ми им уточнениями и дополнениями. Не дожидаясь этого, Мадридское соглашение от 12 мая 2009 г. разрешило временное применение отдельных положений Протокола № 14 заинтересованными странами и определило его модальности. Кроме того, в отношении тех государств-участников, которые его ратифицировали или сделали заявление о временном применении, Конвенция непродолжительное время применялась с изменениями. предусмотренными Протоколом № 14-бис от 27 мая 2009 г. После вступления в силу Протокола № 14 действие Протокола № 14-бис автоматически прекратилось.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод состоит из введения, ст. 1, закрепляющей в общем виде

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 357

обязательство договаривающихся сторон обеспечить каждому находящемуся под их юрисдикцией гарантируемые Конвенцией пр^ва и свободы, и трех разделов. В разд. I (ст. 2—18) дается перечень прав и свобод, раскрывается их содержание, фиксируются пределы пользования ими и условия отступления от их соблюдения. Раздел II (ст. 19—51) устанавливает порядок формирования, организации и функционирования ЕСПЧ, основные параметры процедуры принятия дел к рассмотрению и их судебного разбирательства. В разд. III (ст. 52—59) помимо заключительных положений, стандартных для международных договоров, включены указания на роль Генерального секретаря и КМ СЕ в отношении ЕКПЧ.

За годы, прошедшие после принятия Конвенции, она была
дополнена 14 протоколами. Часть из них касалась процедурных
аспектов и компетенции ЕСПЧ и была интегрирована в ЕКПЧ.
Остальные расширяют и дополняют перечень прав и свобод,
гарантируемых ЕКПЧ (протоколы № 1, 4, 6, 7, 12 и 13). Боль
шинство из них вступили в силу, в том числе принятый 3 мая
2002 г. Протокол № 13 об отмене смертной казни в любых об
стоятельствах. Правда, они действуют в отношении несовпа
дающего числа государств. Отдельные участники Конвенции
ратифицировали лишь некоторые из них. Тем не менее под
ЕКПЧ обычно понимается весь комплекс международных до
говоров, образуемых собственно Конвенцией и протоколами к
ней. ; "

Не ясна пока судьба Протокола № 12 к ЕКПЧ от 4 ноября 2000 г., вводящего общий запрет на дискриминацию. Процесс его ратификации может затянуться на долгие годы. Многие влиятельные государства на этапе разработки документа выражали сомнения в целесообразности его поспешного принятия. И сейчас они опасаются вверять его толкование независимой международной инстанции. Поэтому можно считать, что Протокол № 12 в какой-то степени рассчитан на перспективу, он задает направление развития европейской системы защиты прав человека.

Протокол № 14 принят относительно недавно. Однако Со-нет Европы и государства — участники ЕКПЧ были особенно шштересованы в том, чтобы он вступил в силу как можно скорее. Протокол № 14 содержит набор мер, реализация которых возводит сделать все элементы европейской системы защиты прав человека более действенными и эффективными. В част-

358 Часть HI. Правовое обеспечение защиты прав человека

["лава 20. Европейская система защиты прав человека 359

ности, он призван существенно повысить пропускную способность ЕСПЧ, лавина обращений в который постоянно нарастает, Что очень важно с точки зрения права ЕС, Протокол V 14 технически открывает путь для присоединения ЕС к ЕКПЧ. |t

К настоящему времени ЕКПЧ превратилась в подлинно общеевропейский договор. Наряду с государствами — членами ЕС ее участниками стали практически все остальные европейские страны.

Европейская система защиты прав человека имеет устойчивые институциональные и функциональные связи с Советом Европы. ЕКПЧ была разработана Советом Европы — одной из первых и наиболее авторитетных европейских организаиин. Совет Европы преследует те же цели, что и ЕС, — сближение входящих в него государств. Но Совет Европы добивается их достижения в отличие от ЕС с использованием классического инструментария межправительственного сотрудничества. Органы Совета Европы по своему статусу принципиально отличаются от институтов ЕС. В целом формируемый Советом Еиро-пы правовой порядок несопоставим с тем уровнем интеграции, который достигнут в ЕС. Институциональную систему Сонета Европы образуют КМСЕ, ПАСЕ, Конгресс местных и региональных властей Европы, Генеральный секретариат. Совет Европы обладает универсальной компетенцией. В его рамках принято более 200 международных договоров и соглашений в области правового сотрудничества; борьбы с преступностью, коррупцией, наркотиками и отмыванием «грязных» денег; защиты меньшинств; развития местной демократии; социального сплочения; образования, культурного сотрудничества и т. д. КМСЧ ежегодно утверждает широкий спектр резолюции, направленных на гармонизацию законодательства и внутренней политики государств-членов. Совет Европы и ЕС привержены единым уставным требованиям — свободе, демократии, правовому государству, уважению прав человека, сохранению культурного разнообразия. Длительное время страны ЕС составляли большинство и одновременно костяк Совета Европы. Вполне естественно, что ЕКПЧ воспринимается и ЕС, и Советом Еиро-пы как их общее достояние и наследие.

Конвенция и сформировавшаяся на ее базе европейская система защиты прав человека обоснованно считаются крупнейшим достижением СЕ. Эффективное функционирование

ЕСПЧ является главной заботой Совета Европы. Деятельность Совета Европы в самых различных областях ориентируется на ((юрмируемое ЕСПЧ прецедентное право. Разрабатываемые Советом Европы стандарты, которым должны соответствовать внутреннее право и правоприменительная практика государств-членов, выверяются прежде всего под углом зрения уважения к правам человека. Они постоянно находятся в фокусе обсуждаемых Советом Европы политических проблем европейского развития. Первостепенное внимание уделяется им политическому мониторингу соблюдения государствами-членами своих уставных обязательств и обязательств, взятых при вступлении в организацию. Этим же целям служат многосторонние и двусторонние программы технического содействия заинтересованным странам. Участниками ЕКПЧ могут быть только государства — члены Совета Европы. Присоединение к ЕКПЧ и соблюдение налагаемых ею обязательств являются условиями членства в Совете Европы. Их систематическое нарушение может повлечь исключение из организации.

Но связь между ЕКПЧ и Советом Европы не носит всеобъ-Вмющего характера. Деятельность Совета Европы не сводится к применению ЕКПЧ, точно так же как и функционирование европейской системы защиты прав человека отнюдь не ограничивается рамками Совета Европы. Международные структуры, созданные на основе ЕКПЧ, не совпадают с институциональной системой Совета Европы. КМСЕ наделяется Конвенцией особыми полномочиями, не предусмотренными Уставом организации. ЕСПЧ не вписан в институциональную систему н не является судебным органом Совета Европы. Он представляет собой сугубо конвенционный орган. Совет Европы участвует в его формировании, финансирует Суд, обслуживает, обеспечивает, пропагандирует и популяризирует его деятельность.

Высокая эффективность и надежность европейской системы шииты прав человека обусловлена присущими фактически только ей отличительными особенностями. К их числу относятся судебный контроль за соблюдением прав человека государствами — участниками ЕКПЧ, коллективный международный надзор за надлежащим исполнением постановлений ЕСПЧ, широкие процессуальные возможности физических и юридических лиц отстаивать признанные за ними права. Центральное

360 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глина 20. Европейская система защиты прав человека 361

место среди них занимает органическая взаимосвязь между ра ( личными дополняющими друг друга уровнями обеспечении прав человека, установленное между ними неразрывное единство. Нужно учитывать также, что при разработке ЕКПЧ был опробован полностью оправдавший себя прагматический пол-ход. Кроме того, следует принять во внимание, что использованные при конструировании системы организационные и процессуальные решения оправдали себя благодаря схожести исторического опыта стран — членов Совета Европы, определенной общности разделяемой ими политической и правовой культуры, социально-экономической модели развития.

В литературе по проблематике ЕКПЧ получило хождение упрощенное представление о том, будто бы главное в ЕКПЧ -прежде всего и исключительно Суд, будто бы он и является европейской системой защиты прав человека. Это неверно. На самом деле европейская система имеет многоуровневую конфигурацию.

Первый уровень образуют национальные судебные органы. Они несут основную ответственность за соблюдение Конвенции. От их нормальной работы зависят фактический уропснь уважения к правам человека в стране и возможности их восстановления в случае нарушения. ЕКПЧ исходит из того, что национальные судебные органы должны сами, без вмешательства извне, устранять неполадки в функционировании государственного аппарата и ошибки в правоприменительной практике.

Второй уровень образует ЕСПЧ. Он приходит на помощь государству тогда, когда национальная судебная система ласт сбои или не справляется со своими обязанностями. Он оказывается востребованным и в ситуациях, когда обнаруживаются лакуны в национальном законодательстве с точки зрения зашиты прав человека и структурные недостатки в функционировании государственных органов. Типичный пример — сохранение архаичных норм права, смешиваемых с национальными традициями, отказ в доступе к правосудию, подмена правосудия квазисудебными процедурами.

Третий уровень — международный надзор за исполнением государствами-делинквентами постановлений ЕСПЧ. Такой надзор осуществляется Комитетом министров Совета Европы (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ). Причем он выступает в данном случае в качестве конвенционного института, а не уставного органа Совета.Евро-

пы. На контроль передаются абсолютно все постановления Суда. л которых констатируются допущенные государствами нарушения. Они остаются на контроле вплоть до того, как Комитет убедится: государства предприняли все ожидаемые от них меры и сделали это в полном объеме и добросовестно.

Четвертый уровень — собственно исполнение. ЕКПЧ вменяет его в обязанность государствам, которым адресованы окончательные судебные постановления (п. I ст. 46). Под исполнением понимаются выплата назначенной ЕСПЧ справедливой компенсации, устранение юридических последствий допущенного нарушения (индивидуальные меры) и реализация комплекса мероприятий, призванных предотвратить повторение в будущем аналогичных и сходных ситуаций (меры общего характера). В зависимости от обстоятельств могут потребоваться внесение изменений в действующее законодательство или принятие новых нормативных актов, корректировка правоприменительной практики, акции просветительского или воспитательного плана и т. д.

По окончании цикла европейская система защиты прав человека возвращается в первоначальное состояние. Мы снова оказываемся на базовом уровне. Забота о соблюдении предписаний Конвенции вновь вверяется национальным судебным органам. Только действуют они с учетом накопленного опыта, в свете полученных от ЕСПЧ разъяснений, обеспечивая более высокий уровень защиты прав человека, нежели это имело место ранее.

Получается, что все уровни обеспечения прав человека, образующие европейскую систему, составляют единое целое. Такой эффект дает практика, наработанная в ходе функционирования системы. Постановления ЕСПЧ реально исполняются. Страны, пытающиеся уклониться от их надлежащего выполнения. рискуют оказаться под жестким международным прессом. Они стараются этого избегать. Прецедентное право, формируемое ЕСПЧ, интегрировано во внутренний правовой порядок государств-участников. Национальные суды имеют возможность прямо и непосредственно ссылаться на постановления ЕСПЧ при обосновании своей правовой позиции. Между ЕСПЧ и национальными судебными органами, как низшего, так и высшего звена, установлены в большинстве случаев хорошие доверительные отношения. Этому способствуют не только

362 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 363

высокий авторитет ЕСПЧ и корпоративное единство судебного сословия, но и разнообразные программы контактов, стажировок, посещений, исследований, информационных и научных конференций и симпозиумов. Наконец, за практикой ЕСПЧ внимательно следят национальные законодательные органы. В большинстве европейских стран созданы специальные механизмы контроля, обеспечивающие предварительную эксперты iy законопроектов на их соответствие ЕКПЧ и прецедентному праву ЕСПЧ. Без положительного заключения они к рассмотрению не допускаются.

Основная ответственность национальных властей за соблюдение предписаний ЕКПЧ обеспечивается построением европейской системы защиты прав человека в соответствии с принципом субсидиарности. Его смысл применительно к системе зашиты прав человека заключается в том, что ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национального судью. Обращение в Страсбург во t-можно только по исчерпании физическим или юридическим лицом, обвиняющим государство в нарушении признаваемых за ним прав, внутренних средств правовой защиты. ЕСПЧ вступает в игру лишь тогда, когда предполагаемому потерпевшему не удается добиться справедливости и отстоять свои интересы на национальном уровне. Таким образом, наднациональные инстанции выступают в роли своеобразной страховочной сетки. Оно исправляют возможные ошибки, допущенные национальными властями, дают возможность их избежать. Они подчищают огрехи работы национальной судебной системы. Но в качестве очень важного побочного эффекта наднациональные инстанции выявляют недостатки в функционировании национальных правовых систем, подсказывают государствам — участникам ЕКПЧ пути их совершенствования.

Субсидиарный характер ЕСПЧ означает, что он не выступает по отношению к национальным судебным органам в качестве суда «четвертой» инстанции. ЕСПЧ не пересматривает и не отменяет вынесенные ими решения. Он не занимается дублированием их деятельности. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством-ответчиком нарушения положений Конвенции.

Субсидиарность находит отражение также в концепции усмотрения, четко проводимой в ЕКПЧ, практике ЕСПЧ и КМСЕ. ЕКПЧ требует от государств-участников определенного

результата, заключающегося в соблюдении зафиксированных в пси прав человека и основных свобод. Как государства будут этого добиваться, оставлено на их усмотрение. Имеют ли они двухзвенную или трехзвенную судебную систему, административную и конституционную юстицию, специальное или какое-то иное законодательство, то или иное соотношение между законами и подзаконными актами, не важно. Это все определяется национальными традициями, культурой, историей. Главное, чтобы вне зависимости от национальной специфики, любыми удобными ей средствами и методами национальная власть эф-(|>ективно обеспечивала соблюдение прав человека и их восстановление в случае нарушения. Если же этого не происходит, государство — участник ЕКПЧ грубо нарушает принцип субси* диарности, на что и ЕСПЧ, и КМСЕ начинают реагировать в последнее время все жестче, стараясь защитить свое детище — европейскую систему. В этих целях они прямо указывают государству на структурные недостатки в функционировании его правовой и судебной систем и требуют от него конкретных мер по исправлению создавшегося положения.

Суд по правам человека исходит из того, что национальный судья лучше знает национальное законодательство, местные условия, обстоятельства дела и т. д. Он тщательно избегает конкуренции с ним в этом отношении. На себя он берет прерога-швы верховного оракула только в одной области — толкования и применения ЕКПЧ.

Точно так же КМСЕ оставляет на усмотрение государств-делинквентов то, с помощью каких средств и методов они решат задачу исполнения постановлений ЕСПЧ. Хотя и до определенных пределов. Для него важен лишь конечный результат. КМСЕ должен убедиться в том, что постановление выполнено и сделано это надлежащим образом. Он обязан проверить, приняты ли меры индивидуального и общего характера, соответствующие природе и тяжести нарушения, констатированного ЕСПЧ. В случае положительного заключения он снимает дело с контроля.

Залогом эффективности европейской системы служит возможность судебного преследования государств за допущенные нарушения прав человека. Такая возможность означает, что права человека, подтвержденные Конвенцией, действительно гарантированы. Ведь постановления ЕСПЧ имеют для государ-

364 Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав челоиека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 365

ства-ответчика обязательную юридическую силу. Обязательность подкреплена коллективным международным механизмом принуждения.

Поэтому с точки зрения европейской системы крайне важно, чтобы у ЕСПЧ были все необходимые возможности стабильно I продуктивно работать. Традиционно государства — участники ЕКПЧ уделяют приоритетное внимание его надлежащему финансированию, кадровому и ресурсному обеспечению. Они следят за тем, чтобы организация ЕСПЧ и процедура рассмотрения дел постоянно эволюционировали, отвечая потребностям рассмотрения все большего и большего количества поступающих I Страсбург индивидуальных жалоб. Эти цели преследовала предшествующая масштабная реформа контрольного механизма ЕКПЧ, осуществленная на основе Протокола № 11. Их достижению послужила и реорганизация ЕСПЧ в соответствии с Протоколом № 14, а также Интерлакенский процесс.

Суд по правам человека не обладает правом инициативы. Он занимается разбирательством дел, поступивших на его рассмотрение. В этом состоит его основное предназначение. Вместе с тем на практике отдача от его деятельности оказывается намного большей. ЕСПЧ выполняет превентивные функции. С одной стороны, самим фактом своего существования он вынуждает государства, властные органы, суды и администрацию уделять проблематике защиты и обеспечения прав человека повышенное внимание. С другой — благодаря своей основной деятельности по толкованию ЕКПЧ он способствует сближению правовых систем государств-членов, помогает формированию общего правового и гуманитарного пространства в рамках как ЕС, так и Большой Европы, обслуживает интеграционные процессы.

Суд по правам человека дает толкование общему стандарту защиты прав человека, закрепленному в ЕКПЧ, преодолели национальную замкнутость и ограниченность. Он конструирует наднациональный понятийный аппарат, вынуждая национальные и правоприменительные органы ориентироваться не на свои собственные, а на господствующие в Европе представления. Под влиянием формируемого им прецедентного права возникает ситуация, при которой общий стандарт защиты прав человека действует повсеместно, вне зависимости от национальных границ, и одинаковым образом. А это обязательное

предварительное условие для сближения государств и в других сферах.

Несколько примеров. ЕСПЧ установил, что лицо, обвиненное в правонарушении, за совершение которого предусмотрено накаюние уголовно-правового характера, должно пользоваться уголовно-процессуальными гарантиями даже тогда, когда по национальному законодательству ему инкриминируют административное правонарушение и отказывают в предоставлении статуса лица, преследуемого в уголовно-правовом порядке. Он признал, что физическое наказание детей в образовательных учреждениях представляет собой унижающее достоинство обращение вопреки утверждениям о том, что оно якобы соответствует веками устоявшейся традиции. Он указал, что лица, подвергающиеся принудительному лечению, имеют право на судебное обжалование предпринятых против них действий, даже если по национальному законодательству они считаются утратившими дееспособность, и т. п.

Эффективность европейской системы предопределяется также тем, что она предоставляет физическим и юридическим лицам широкие процессуальные возможности самостоятельно отстаивать свои права. ЕКПЧ является договором нового поколения. По классическому международному праву соглашения включаются между государствами и обязывают их в отношении друг друга. ЕКПЧ накладывает на государства-участники обязательства в отношении своих собственных граждан. Более того, она обеспечивает их инструментарием, с помощью которого они могут добиваться их соблюдения.

Любые лица, находящиеся под юрисдикцией государств — участников ЕКПЧ, могут строить свою жизнь, планировать свою деятельность исходя из предписаний Конвенции. Это очень важная для права ЕС правовая определенность. В случае посягательств на их права, гарантированные ЕКПЧ, физические и юридические лица уполномочены Конвенцией, а равно и корреспондирующим ей национальным законодательством добиваться их уважения, отстаивать их в любых государственных органах. В случае нарушения прав они имеют возможность защищать их в судебных и иных инстанциях, компетентных восстановить их в полном объеме и (или) обеспечить выплату компенсации. При лом лица, оспаривающие действия или бездействие властей и их представителей, вправе ссылаться на постановления ЕСПЧ,

366 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человека

Плава 20. Европейская система защиты прав человека

разъясняющие и конкретизирующие положения Конвенции. Они не связаны ограничениями и понятийным аппаратом национального законодательства, противоречащими прецедентному праву ЕСПЧ. В случае коллизии между нормой национального права и предписанием, содержащимся в ЕКПЧ, с учетом того, как оно понимается и применяется ЕСПЧ, преимущественную силу должны иметь предписания ЕКПЧ. Если же национальное государство отказывает потерпевшему, не справляется с обязанностями по защите прав человека, принятыми на себя в соответствии с Конвенцией, он может обращаться с жалобой на него я ЕСПЧ. Конвенция позволяет ему, несмотря на проигрыш дет на национальном уровне, отстаивать свои права в прямой тяжбе с государством-ответчиком в международных инстанциях. Постановление ЕСПЧ в его пользу обязывает государство, допустившее нарушение, восстановить нарушенные права и отчитаться о предпринятых дл я этого мерах.

Обращаясь в ЕСПЧ, потерпевшие отстаивают свои индивидуальные права. Никаких других целей они не преследуют. Возможность обращения в Страсбург в интересах третьих лия или общества в целом ЕКПЧ не предусматривает. На практике в качестве побочного эффекта люди запускают механизм эвентуальной коррекции национальной правовой системы и сближения правовых систем всех государств — участников ЕКПЧ. Ведь выносимое по их заявлению постановление ЕСПЧ, содержащее толкование материальной нормы права, имеет прецедентное значение для всех субъектов европейском системы.

Фактически притягательность и действенность европейской системы заключаются в том, что ее мотором, движущей сплои. как и в рамках западноевропейской модели интеграции, являются частные лица. Под угрозой обращения в ЕСПЧ или по итогам разбирательства в наднациональных инстанциях они вынуждают государственные органы идти на приведение национального законодательства и правоприменительной практики в соответствие с общим стандартом, отражающим превалирующие в Европе нормативные представления. От их активности зависит то, насколько интенсивно будет работать ЕСПЧ н вся европейская система, как будет развиваться процесс сближения правовых систем.

Государства-участники порой весьма болезненно реагируют на проигрыши дел в ЕСПЧ. Особенно тогда, когда жертвой нарушений оказываются одиозные личности или же когда Суд констатирует, что требованиям ЕКПЧ противоречат вроде бы извечные традиции и каноны общественной жизни (например, привилегированное положение православия в Греции, запреты ортодоксального католицизма в Ирландии на общепринятые методики планирования семьи или определенные типы сексуального поведения, наличие распятия в публичных школах Италии и т. д.). Иногда проигрыши воспринимаются как уни-штельные для национальной гордости или самосознания, дискредитирующие власть. Но европейские государства при под-лержке других участников ЕКПЧ всегда находят в себе силы преодолеть негативное отношение к вынесенным против них постановлениям.

Ведь проигрыши дел в ЕСПЧ носят юридико-технический вракгер. В их политизации, как правило, никто не заинтересован. Это противоречило бы целям интеграции. Прошрыши дают возможность государствам теми же технико-юрплическими средствами устранять существующие между ними ра 1лйчия и разногласия. Своим источником они имеют объективный пробел в правовом регулировании положения личности в государстве-ответчике по сравнению с ситуацией, сложившейся в остальных странах региона. ЕСПЧ лишь помогает его выявить. Проигравшему государству остается принять меры по его устранению. Формы, методы, специфика оставлены на его усмотрение.

В итоге выигрывают абсолютно все. Заявителю удается отстоит ь нарушенное право. Государство-делинквент максимально экономичным образом получает авторитетную международную экспертизу соответствия своего законодательства и правоприменительной практики европейским стандартам, на основе которой он устраняет обнаруженные недостатки и несоответствия. Все остальные участники системы имеют безусловное. из раза в раз повторяющееся подтверждение того, что все они играют по единым правилам, что все они в одинаковой степени привержены заботе о правах человека, плюралистической демократии, господству права и т. д. Имеющиеся же трудности, на которые указывает ЕСПЧ, носят преходящий характер.

368 Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 369

Согласно ЕКПЧ подавать иски в ЕСПЧ могут государства и частные лица. Фактически развитие европейской системы пошло по пути передачи инициативы полностью на уровень личности. Подавляющее большинство дел инициируется физическими и юридическими лицами. Государства обращаются в ЕСПЧ фактически только при чрезвычайных обстоятельствах. Это такие обстоятельства, как ситуация в Северной Ирландии, раздел Кипра, военные перевороты в Греции и Турции и т. д. Во всех остальных случаях межгосударственные разногласия в столь деликатной области, как соблюдение прав человека, снимаются за счет активности частных лиц. В итоге с их помощью предотвращаются прямые межгосударственные столкновении. Решается и столь сложная и трудоемкая задача, как выравнивание правового развития различных частей региона, подтягивание отдельных стран (поставторитарных Испании и Греции, затем стран Центральной и Восточной Европы, теперь стран Юго-Восточной Европы и Турции) к общему достаточно высокому уровню соблюдения прав человека. Это также способствует упрочению единого европейского правового пространства ■ стимулирует интеграцию.

Но выйти на такой режим работы европейской системе удалось далеко не сразу. Помог прагматичный эволюционный подход к конструированию наднационального механизма контроля за соблюдением государствами-участниками своих обязательств по ЕКПЧ. При разработке Конвенции многие представители федералистского движения выступали с проектами построения контрольного механизма, к которым Европа тогда еще заведомо не была готова. Они предлагали создать наднациональный судебный орган, наделить его самыми широкими полномочиями, полностью открыть к нему доступ частных лиц, придать его юрисдикции обязательный характер и т. д. Поиски компромисса привели к формированию сложного, половинчатого, многоступенчатого механизма. Он страдал очевидными недостатками. На протяжении многих лет подвергался острейшей критике. Зато государства-участники были готовы пойти на его учреждение. К тому же, как оказалось, он обладал большим потенциалом саморазвития.

Первоначально контрольный механизм получил трехзиен-ную структуру. Доминирующее положение заняли в ней квазисудебные органы. Доступ в Суд и процессуальные возможности частных лиц были серьезно ограничены.

■ Устанавливалось, что признание обязательной юрисдикции Суда и права на подачу индивидуальных заявлений носит факультативный характер. При ратификации Конвенции 1950 г. государства-участники, если они не хотели идти дальше этого, принимали на себя обязательства лишь в части соблюдения зафиксированных в ней прав человека и основных свобод. Признание обязательной юрисдикции и права на подачу индивидуальных заявлений оформлялось специальными декларациями в соответствии с содержащимися в тексте ЕКПЧ факультативными клаузулами.

Государства-учредители пошли на них очень постепенно.

Гак, Турция многие годы отказывала своим гражданам в процессуальной возможности обращаться в Страсбург. Франции потребовалось более 20 лет для того, чтобы согласиться на обя-]цтельную юрисдикцию Суда. Для многих стран, в том числе Великобритании, такой шаг стал своего рода правовой революцией. Подчинение святая святых своего правового порядка наднациональной юрисдикции означало, что решения нацио-

альных судебных органов, вынесенные как окончательные и не подлежащие обжалованию, отныне могут оспариваться, а абсолютное верховенство национальных парламентов уходит в прошлое.

Протокол № 11 исключил из текста Конвенции факультативные клаузулы. Правовая реальность в Европе очень изменилась. Диспозитивность контрольного механизма, усмотрение государств в его отношении стали ненужными. К настоящему времени ратификация ЕКПЧ автоматически влечет обязательный наднациональный контроль за соблюдением соответствующим государством принимаемых на себя субстантивных обязательств

Трехзвенный механизм состоял из Европейской комиссии по правам человека, Суда и КМСЕ. Комиссия и Суд собирались на заседания по мере необходимости. Индивидуальные заявления, так же как и межгосударственные иски, подавались в Комиссию. Процедура разбирательства носила конфиденциальный характер. Комиссия отсеивала львиную долю индивидуальных заявлений как неприемлемых по формальным признакам. Принцип равенства сторон в полном объеме не выдерживался ни в Комиссии, ни в Суде. Сверхзадача Комиссии состояла в .юстижении дружественного урегулирования. Комиссия не выносила обязательных определений. Подготовленный ею доклад по прошествии трехмесячного отлагательного периода переда-

370 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 371

вался на утверждение КМСЕ. В течение трехмесячного nepwvia либо Комиссия, либо государства-участники могли передать дело на рассмотрение Суда. Решения КМСЕ и Суда по существу дела являлись юридически обязательными. По своей правовой природе они ничем не отличались. Но КМСЕ практически проштамповывал доклады Комиссии, иногда подправляя ее предложения о сумме справедливой компенсации. Суд не был связан выводами Комиссии. Он пользовался колоссальным авторитетом. Его решения были штучными. Они тщательно прописывались. Аргументация была исключительно подробной и основательной. Этому способствовало участие в разбирательстве Комиссии (немного созвучное с ролью генерального адвоката в Суде ЕС), представлявшей фактическую и юридическую сторону дела. Решения Суда имели прецедентный характер, хотя европейская доктрина прав человека формировалась пол влиянием практики и Суда, и Комиссии. В докладах Комиссии многие вопросы были более разработанными. Ответственность за исполнение решений Суда и КМСЕ возлагалась на государство-ответчика. Надзор за исполнением, как и сейчас, осуществлял КМСЕ.

В 80-е гг. XX в. контрольный механизм ЕКПЧ существенно эволюционирует. Интеграционные процессы набрали силу. Гн-ропейская система доказала свою жизненность, эффективткть и полезность. Возможности, которые она предоставляла, оказались востребованными. Растущий интерес к Комиссии и Суду стали проявлять не только физические, но и юридические лица, НПО, адвокатские конторы. Государства-участники почун-ствовали, что контрольный механизм надо приводить в соответствие с ожиданиями, а используемые процедуры — выводить на уровень стандартов, соответствующих их конституционным традициям. Деятельности Комиссии был придан полупостоянный, а затем и постоянный характер. Более интенсивно заработал и Суд. Принцип равенства сторон на всех стадиях разбирательства стал соблюдаться более последовательно. Был разработан дополнительный протокол к ЕКПЧ, предоставляющий частным лицам право обжаловать выводы Комиссии в Суде. Он вступил в силу и стал действовать в отношении тех госуларстп-участников, которые его ратифицировали. В функционировании контрольного механизма произошли очень существенные сдвиги. Однако для его подлинной демократизации и приспей

собления к обслуживанию растущего числа государств — членов Совета Европы этого было мало.

Многолетние дебаты и переговоры по поводу масштабной реформы контрольного механизма, санкционированной в итоге Первым саммитом Совета Европы в 1993 г., завершились одобрением Протокола № 11 к ЕКПЧ. Провозглашенные цели реформы заключались в том, чтобы упростить механизм, сделать его менее затратным, сократить сроки разбирательства дел. Поначалу казалось, что это получится. Другая группа целен состояла в том, чтобы превратить механизм в подлинно судебный, для чего нужно было пересмотреть полномочия его квазисудебных органов — Комиссии и КМСЕ. Предлагалось несколько интересных вариантов, в том числе наделить Комиссию правом выносить окончательные решения или превратить ее в суд первой инстанции. В конечном счете выбор был сделан в пользу слияния Комиссии и Суда в единый Европейский Суд по правам человека и передачи ему квазисудебных полномочий КМСЕ.

С 1 ноября 1998 г. контрольный механизм функционирует в его нынешнем виде (Протокол № 14 призван лишь повысить его эффективность). Вновь избранному составу ЕСПЧ удалось быстро адаптироваться к работе в новых условиях. При помощи секретариата, бережно сохранившего опыт и традиции Комиссии, он сумел в сжатые сроки отладить процедуру разбирательства, провести рационализацию своей работы, выйти на пик производительности.