Взаимосвязь представлений о господстве права, плюралистической демократии и правах человека

Реализация прав человека и основных свобод является отражением и воплощением начал господства права, верховенства и эффективности закона, плюрализма и демократии. Одновременно она выступает в качестве обязательного условия, без соблюдения которого все эти понятия становятся пустым звуком. Попытка проследить взаимосвязи и взаимопереплетение прав человека и основных свобод, с одной стороны, и начал господства права, верховенства и эффективности закона, плюрализма и демократии — с другой, открывает путь к конструированию их принципиально иной системы. Стержнем такой системы является равенство между обеспечением прав человека и защитой демократии, обеспечением последовательного воплощения в жизньправ человека и нормальным функционированием демократических институтов, развитием прав человека и укреплением демократических основ общества. Важнейшими составляющими ее группами прав и свобод выступают в зависимости от заложенной в них целевой установки права и свободы, способствующие утверждению и отвечающие идеалам господства права; связанные с эффективностью норм права; подкрепляющие плюрализм общества и находящие в нем выражение.

В преамбуле ЕКПЧ прямо указывается на то, что Конвенция призвана обеспечивать господство права в демократическом обществе. Фактически концепции господства права придается базовый характер как для утверждения прав человека и основных свобод, так и для утверждения и упрочения демократии. Решение задач обеспечения господства права естественным образом предполагает телеологическое толкование всех положений ЕКПЧ, служит общим принципом, связывающим признаваемые в ней права человека и основные свободы в единое целое.

300 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы

Причем основную ответственность за обеспечение господства права через реализацию прав человека ЕКПЧ возлагает на национальные власти. Именно национальное законодательство и судебная система должны защищать и гарантировать эти права. Международный механизм играет не более чем субсидиарную роль, устраняя отдельные огрехи, допускаемые государствами. Забота об уважении к национальному законодательству и его соблюдении — это одновременно и забота об утверждении господства права и реализации прав человека, забота о выполнении обязательств, взятых государствами по ЕКПЧ. Пренебрежение национальным законодательством, затрагивающее интересы и потребности личности или сказывающееся на их удовлетворении, влечет нарушение соответствующих положении

Конвенции.

Все детали, все мельчайшие подробности того, как пользоваться индивидуальными правами, как их защищать и отстаивать, определяются на национальном уровне. Поэтому центральное требование ЕКПЧ, sine qua поп¹ освящаемого ею правопорядка -— соблюдение национального законодательства, Никто не может быть лишен свободы иначе как на основании закона. Никто не может быть судим иначе как на основании закона и органами, действующими в соответствии с законом. Никто не может быть лишен собственности иначе как на основании закона и в порядке, предусмотренном законом. Свобода самовыражения, свобода ассоциаций и другие права человека не могут ограничиваться иначе как на основании закона, в каждом случае — национального закона. Таким образом, реализация прав человека, признаваемых ЕКПЧ, состоит прежле всего и главным образом в соблюдении национального законодательства, приведенного в соответствие с ее требованиями. Последовательное, повсеместное и безоговорочное соблюдение такого законодательства служит обеспечению господства права в демократическом обществе.

Обращение к концепции господства права в увязке с реализацией прав человека и основных свобод позволяет показать. сколь весомое место отводится им в поддержании современного правопорядка, и охарактеризовать их с точки зрения присушен им целевой и ценностной ориентации. Не меньшее значение имеет выявление технико-юридических параметров законода-

Непременное условие (лит.).

тельства о правах человека, задаваемых ЕКПЧ, а соответственно, и национального законодательства в целом. Ведь абстрактность, туманная фразеология, запутанность, излишняя теоретичность, отсутствие механизмов реализации — все это создает лишь питательную среду для всякого рода злоупотреблений и расцвета демагогии, чреватых возникновением ситуации, при которой права человека отрываются от реальной действительно-ал и продолжают жить только на бумаге.

Принцип эффективности норм права и законодательных положений, пронизывающий ЕКПЧ и твердо отстаиваемый ЕСПЧ, предписывает государствам-участникам заботиться о том, чтобы нормы права, регламентирующие пользование правами человека и основными свободами, отвечали требованиям конкретности, четкости, определенности и опирались на достаточно надежный механизм реализации. Тем самым применительно к обеспечению прав человека и основных свобод он налагает на них по крайней мере три взаимосвязанных обязательства.

Во-первых, согласно ЕКПЧ одного лишь воздержания от действий со стороны государственной власти, представляющих собой прямое нарушение прав человека, недостаточно. Государства-участники должны прилагать неустанные усилия и осуществлять все необходимые меры позитивного характера для материального и процессуального обеспечения прав человека. Так, чтобы гарантировать индивиду эффективное пользование правом на судебную защиту, они должны предусматривать все необходимое для оказания ему, если понадобится, бесплатной правовой помощи (решение по делу «Артико против Италии») пли выделения ему в помощь профессионального переводчика (решение по делу «Оцтюрк против ФРГ»). Эффективное пользование правом на образование предполагает наличие системы учебных заведений, механизмов доступа к образованию и признания дипломов (решение по делу о некоторых аспектах законов об использовании языков в процессе обучения в Бельгии). 'Эффективному пользованию правом на мирные собрания коррелирует обязанность властей принимать позитивные меры для Ш1иты законных собраний в случае необходимости от насилия м провокаций (решение по делу «Платформа «Эртце фюр дас дебен» против Австрии»).

Во-вторых, принцип эффективности прав человека означает, что государства — участники ЕКПЧ обязаны защищать эти права от любых посягательств, в том числе когда они исходят

302 Часть III.Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава18. Общие вопросы

от третьих лиц и организаций. Иначе говоря, государства-участники несут ответственность за нарушения ЕКПЧ не только тогда, когда эти нарушения допускаются соответствующими государственными органами прямо и непосредственно, но и тогда, когда нарушения становятся возможными в результате попустительства со стороны властей или того, что они уклоняются от совершения необходимых позитивных действий (решение по делу «Джонстон и другие против Ирландии»).

В-третьих, принцип эффективности запрещает дискриминацию как применительно к пользованию правами человека, так и саму по себе (решение по делу «Абдулазиз, Кабалес и Балкан -дали против Соединенного Королевства») и предписывает государствам-участникам принимать все необходимые меры. которые могут потребоваться для недопущения или пресечения дискриминации.

Другим важным проявлением принципа эффективности служит достаточно жесткая регламентация условий, на которых государствам-участникам позволяется отступать от соблюдения обязательств, вытекающих из ЕКПЧ. Никаких запретов ни на временное отступление государств от соблюдения прав человека в общем плане, потребность в котором вызывается военными действиями или любыми иными чрезвычайными обстоятельствами, угрожающими жизни нации, ни на ограничение отдельных прав человека в интересах поддержания публичного порядка, защиты нравственности населения и т. д. ЕКПЧ не содержит. Но она устанавливает четкие рамки, за которые им не разрешается выходить, вводя ограничения на пользование правами человека, и подчиняет эти ограничения международному контролю, осуществляемому ЕСПЧ.

В частности, Конвенция и сложившееся на ее основе прецедентное право Совета Европы предусматривают следующее.

Право на жизнь, свобода от пыток и обращения, унижающего человеческое достоинство, свобода от рабства и принудительного труда и право на то, чтобы уголовный закон, вводящий новые составы преступлений или усиливающий тяжесть наказания, не применялся ретроактивно, носят абсолютный характер и не подлежат приостановке (п. 2 ст. 15 ЕКПЧ). К такого рода неотъемлемым правам могут быть приравнены свобода от дискриминации и некоторые другие права, прямо не отнесенные Конвенцией к их числу.

• -В отношении остальных прав человека и основных свобод временное отступление государств от их соблюдения ввиду Чрезвычайных обстоятельств допускается. Но масштабы дерога-ции¹ должны быть соразмерны природе и характеру этих обстоятельств, а опасность, угрожающая жизни нации и диктующая необходимость дерогации, — обоснованно расцениваться как достаточно реальная и неотвратимая.

Наряду с приостановкой действия большинства или ряда свобод ЕКПЧ допускает и ограничение отдельных из них по мотивам частного характера, чаще всего в целях предотвращения или пресечения беспорядков, защиты нравственности населения и т. д. Но и здесь Конвенция и прецедентное право Совета Европы ставят вполне определенные пределы усмотрению государств. Ограничения на пользование правами и свободами не могут налагаться иначе как на основании закона. Более того, они должны преследовать легитимные цели и отвечать действительным потребностям, возникающим в демократическом обществе. Кроме того, они не должны использоваться в иных целях, нежели те, для которых они были предусмотрены (ст. 18 ЕКПЧ). Причем, как общее правило, при прочих равных кливиях ограничениям дается рестриктивное толкование.

Только несколько примеров. Как разъясняется в решениях ЕСПЧ, арест на корреспонденцию заключенных (по делу «Сил-вер и другие против Соединенного Королевства»), утаивание тюремными властями писем, адресованных заключенному (по делу «Шененбергер и Дурмаз против Швейцарии»), принудительное сведение круга лиц, с которым позволено обмениваться письмами, только к родственникам и друзьям (по делу «Кэмпбелл и Фел против Соединенного Королевства») могут преследовать вполне легитимные цели поддержания порядка и предотвращения готовящегося преступления.

Тем не менее демократическое общество не испытывает необходимости в таких мерах, поскольку они полностью выхолащивают содержание права на уважение личной переписки, низводят его к нулю. Следовательно, эти меры представляют собой недопустимое вмешательство в частную жизнь, конкретно — в частную жизнь заключенных, элементом которой является тайна и свобода переписки, и должны рассматриваться как несовместимые с обязательствами государств по ЕКПЧ. Точно

•Лат. derogatio — частичная отмена старого закона.

Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

||<1№) 18. Общие вопросы

так же, как указывается в решении по делу «Броган и другие против Соединенного Королевства» от 29 ноября 1988 г., полицейским властям ни в коем случае не возбраняется несколько увеличивать сроки временного задержания лиц, вызвавших подозрение, если это диктуется императивами защиты демократических институтов от террористических посягательств. Но вся такое задержание, чем бы оно ни обосновывалось, затягивается на четыре дня, оно вступает в противоречие с обязательствами государств по п. 3 ст. 5 ЕКПЧ, гарантирующими индивиду а случае задержания, что он незамедлительно предстанет перед

судьей.

Центральное место в системе представлений и ценностей, связывающих в единое целое разрозненный конгломерат пран человека и основных свобод, признаваемых ЕКПЧ, занимает такое понятие, как «демократическое общество». Его развернутое определение ЕСПЧ предложил в решении по делу «Газет* «Санди тайме» против Соединенного Королевства». Оно звучит так: «Демократическим общество является только тогда, когда плюрализм, терпимость и дух открытости находят эффективное воплощение в его институционном режиме, когда последкн! подчиняется принципу господства права, когда он включает н первую очередь эффективный контроль за исполнительными органами, осуществляемый, без ущерба парламентскому контролю, независимой судебной властью, и когда он обеспечивая уважение к человеческой личности»¹. В отсутствие плюрализма. терпимости и духа открытости одновременно и на уровне личности, и на уровне институтов общество утрачивает качество демократического. Поэтому особую важность представляют, с одной стороны, гарантии свободы мнений, равенства и невмешательства в частную жизнь граждан, с другой — обеспечение права на участие в свободных выборах и на свободу ассоциации. В решении по делу «Хендисайд против Соединенного Королевства» ЕСПЧ прямо указывает, что свобода выражения мнений (ст. 10 ЕКПЧ) образует «одну из фундаментальных оснои демократического общества», «одно из первостепенных условий его развития и расцвета каждого из его членов»². Соответ-ственно, она должна пониматься как включающая право иметь и выражать свое мнение по любым вопросам человеческой ден-

¹ ЕСПЧ. Сер. А. Т. 30. П. 66. ¹ ЕСПЧ. Сер. А. Т. 24. П. 49.

гельности и жизни общества, каким бы отличным от других оно ни было, право получать сведения из готовых предоставить их источников и передавать информацию, право использовать в целях самовыражения, разъяснения своего мнения и передачи информации самые разнообразные средства: не только печатное слово, публичные выступления, теле- и радиопередачи, но и рекламу (решение по делу «Бартхольд против ФРГ»), произведения искусства (решение по делу «Мюллер и другие против Шнейцарии») и т. д.

В демократическом обществе частная жизнь граждан по определению находится под надежной защитой от вмешательства со стороны как государственных органов, так и третьих лиц. Индивиду гарантируются неприкоенбвенность жилища, тайна переписки и другие классические права, относящиеся к защите частной жизни. Причем этим гарантиям дается постоянно актуализируемая интерпретация. Она учитывает прогресс науки и техники, появление все новых угроз проникновения в личную *ишь с помощью постоянно совершенствуемых устройств и иных малоизвестных приспособлений для прослушивания и наблюдения (решение по делу «Леандер против Швеции»). Безусловной поддержкой пользуются институт семьи и все, что с ней связано (ст. 12 ЕКПЧ). Но контрольные органы Совета Европы не ограничиваются защитой интересов семьи как ячейки общества в ее традиционно-консервативном истолковании. Они считают, что начала терпимости и плюрализма должны распространяться также и на частную жизнь с учетом изменений, которые происходят в обществе. Они признают за личностью свободу сеченной и половой жизни и берут под свою охрану права внебрачных детей, нетрадиционной семьи, транссексуалов и т. д.

Но мере упрочения и развития демократии появляются возможности распространить отдельные права человека на такие категории лиц, которые в прошлом не могли ими пользоваться. ЕКПЧ не запрещает экстрадицию и высылку иностранцев. Полные действия в отношении иностранцев со стороны компе-гентных национальных властей носят вполне законный характер. Тем не менее особенно в последние годы ЕСПЧ постарался несколько выровнять в указанном отношении правовое положение данной категории лиц. Для этого он воспользовался целостным видением прав и свобод, признаваемых ЕКПЧ, и установил, что при решении вопроса о высылке и экстрадиции

306 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы 307

иностранцев компетентные национальные органы должны принимать во внимание требования ст. 2, 3 и 8 ЕК.ПЧ. Иначе говоря, согласно прецедентному праву ЕСПЧ высылка и экстрадиция иностранцев в случае, если им угрожают или могут угрожать в результате принятых против них мер смерть, пытки или обращение, унижающее человеческое достоинство, не допускаются (решение по делу «Серинг против Соединенного Королевства и ФРГ»). В качестве нарушения ЕКПЧ квалифицируется также высылка иностранцев, наносящая ущерб их семейной жизни (решение по делу «Абдулазиз, Кабалес и Балкан дал и против Соединенного Королевства»).

На уровне институтов, институционного и политического плюрализма ведущую роль в обеспечении демократии играют право на участие в свободных выборах и свобода ассоциация; В решении по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» ЕСПЧ характеризует право на участие в свободных выборах как имеющее «фундаментальное значение» для демократического общества, одно из важнейших проявлений и «определяющих черт» такого общества. В этом и ряде других решений, с одной стороны, право на участие в свободных выборах, признаваемы! ст. 3 Протокола № 1 к ЕКПЧ, понимается как обязывающее государство на регулярной основе проводить выборы в преде и-вительные органы власти с тем, чтобы обеспечить свободное волеизъявление электората. Соответственно, оно подразумевает по крайней мере существование влиятельных представительных органов, а также наличие многопартийной системы, гарантирующей реальность выбора. С другой стороны, за гражданами признается активное и пассивное избирательное право. ЕСПЧ уточняет, что регламентация порядка, в соответствии с которым граждане могут пользоваться активным и пассивным избирательным правом, относится к дискреционным полномочиям государственной власти. Но устанавливаемые ею правила не должны воздвигать препятствий на пути эффективного отправления указанных прав и противоречить общедемократическое принципу равенства возможностей, предоставляемых гражданам.

При осмыслении права на ассоциацию, и прежде всего права на создание и участие в деятельности профсоюзов, ЕСПЧ также делает упор на тех моментах, которые связаны с началами плюрализма и демократии. Поэтому для Суда свобода объ-

единения в профсоюзы заключается в свободе присоединения к любому из имеющихся профсоюзов по своему собственному выбору и без какого бы то ни было прямого или косвенного принуждения, а отказ от участия в профсоюзах не должен влечь для лиц, принявших соответствующее решение, отрицательных последствий. В решении по делу «Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства», объясняя сформулированные RM выводы о недопустимости увольнения лиц лишь на том основании, что они не состоят в профсоюзе, вне зависимости от того, как эти вопросы регулируются национальным законодательством и сложившейся практикой, ЕСПЧ напоминает: «Демократия не сводится к постоянному господству мнения большинства; она предполагает сбалансированность, которая обеспечивает меньшинству справедливое обращение и позволяет избегать любых злоупотреблений господствующим положением».

Взаимосвязь между правами человека, с одной стороны, и началами демократии, плюрализма, господства права и эффективности закона — с другой, помогает понять, каким образом ЕСПЧ объединяет разрозненные и обособленные права человека в единое целое и благодаря системному, целостному подходу наделяет их во многом новым качеством. Именно таким обратом эта взаимосвязь используется в практике ЕСПЧ. По каждому поступившему заявлению, признанному приемлемым, он выясняет, допустило ли государство вмешательство в отправление индивидуального права на законных основаниях, и если да, ip было ли это необходимо в демократическом обществе. Даже в тех случаях, когда вмешательство было вполне законным, но не отвечало императивам демократического общества, ЕСПЧ констатирует нарушение прав человека.

Выянляя взаимосвязь между правами человека и началами демократии раз за разом применительно к конкретным ситуациям, Европейский Суд по правам человека получает дополнительные аргументы в пользу расширительного и телеологического толкования прав человека, признаваемых ЕКПЧ. Расширительное и телеологическое толкование позволяет ему добиваться все более полной и последовательной защиты прав человека, развития и совершенствования их системы, а в конечном счете — более полного и последовательного их соблюдения на национальном уровне.

308 Часть HI. Правовое обеспечение защиты прав челонал

f.iatui 18. Общие вопросы

18.4. Внутригосударственные механизмы защиты и обеспечения прав человека

Специфика права ЕС заключается в том, что предоставляемая юрисдикционная защита осуществляется прежде всего и главным образом национальными судебными органами. Наднациональные институты им помогают, их поддерживают и страхуют, но их не подменяют. В том, что касается защиты прав человека, право ЕС не вторгается в области внутренней компетенции государств-членов, не настаивает на закреплении общих стандартов, гармонизации или сближении мехашпмои их защиты и обеспечения, не стремится к наднациональному регулированию. Оно само ориентируется на высокие традиции. сложившиеся в этой сфере на национальном уровне.

Предполагается, что любое принимаемое в ЕС государство еще на этапе подготовки к вступлению устанавливает внутри страны надлежащий режим уважения прав человека. Соответствие данному критерию является обязательным предварительным условием членства в ЕС.

В Хартии основных прав ЕС и соответствующих статьях ДР прямо указывается, что действие включенных в них положении распространяется только на институты и органы ЕС. Эти положения не создают для них никакой новой компетенции (п. I ст. 6 ДЕС) и не ставят перед ними никаких новых задач. Они адресуются государствам-членам лишь в тех случаях, когда последние обеспечивают претворение в жизнь права ЕС (ст. 5 «Сфера применения Хартии»).

С тем чтобы не допустить снижения уровня требований к защите прав человека на национальном уровне, в Хартии специально указывается на недопустимость толкования включенных в нее положений в качестве ограничивающих или посягающих на права человека и основные свободы, признанные конституциями государств-членов (ст. 53 «Уровень защиты»).

Источником вдохновения для Хартии послужили, как отмечается в ее преамбуле, «общие для государств-членов конституционные традиции». Да и подготовка самой Хартии стала реакцией на осознание того, что право ЕС, с точки зрения населения, приобрело слишком уж специальный техническим характер, далекий от его непосредственных нужд и потребностей, обслуживаемых институтом уважения прав человека. Растущее недовольство у ряда государств начало вызывать и то, чт

право ЕС, обладая преимущественной силой по сравнению с национальным законодательством, в том числе конституционным, ставящим заботу о правах человека во главу утла правового регулирования, уделяет этой проблеме недостаточное внимание.

Полностью полагаясь на европейскую систему контроля за соблюдением прав человека, действующую на базе ЕКПЧ, право ЕС до настоящего времени не стремилось подстраховывать или корректировать внутренние механизмы защиты и обеспечения прав человека, сложившиеся в государствах-членах. Такая задача никогда не ставилась. Более того, органы ЕС считали отсылку к национальным конституционным традициям и механизмам вполне достаточной.

После вступления в силу ДР и придания Хартии основных Врав ЕС обязательной силы ситуация может несколько измениться. Однако даже в этом случае именно национальные ме-инизмы будут играть определяющую роль в поддержании ре-ХМма защиты и обеспечения прав человека по национальному 1 еиропейскому праву. Поэтому для правильного понимания проблематики прав человека в регионе ЕС изучение национальных механизмов остается обязательным.

При их анализе в юридической литературе упор делается обычно на описании конституционного надзора, института ом-булсмана, административной юстиции, других специальных инструментов защиты прав человека. Однако перед тем как остановиться на них более подробно, необходимо напомнить, что а развитом демократическом обществе гарантиям защиты и обеспечения прав человека придан системный характер.

Имеется сложившийся уровень правосознания. Права чело-пека иоспринимаются как неразрывно связанные с другими стержневыми для общества постулатами — господства права и Плюралистической демократии. Ориентация на уважение прав «яовека закреплена как поведенческий императив всех ветвей власти. Они стали существенной частью позитивного права и прочно закреплены как в общих, так и в отраслевых законодательных актах. Проблематика прав человека постоянно находится в поле зрения законодателя (кстати, в прошлом парламентские структуры рассматривались в качестве пекущихся о ни* » первую очередь). Органы исполнительной власти стремятся строить свою деятельность таким образом, чтобы избегать негативных последствий их возможного нарушения. Кро-

Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

Швш 18. Общие вопросы

ме того, государству в целом вменяется в обязанность принимать позитивные меры, направленные на реализацию прав человека. Все это определяет правовую реальность, в которую встроены процедуры и механизмы защиты прав человека, и обусловливает их относительно высокую надежность и эффегё тивность.

Прежде всего на страже прав человека, понимаемых в широком смысле, стоят конечно же все судебные и квазисудебные органы. В своей совокупности они обслуживают все разнообразие прав человека. Индивид имеет возможность защищать себя в рамках уголовного судопроизводства, отстаивать свои интересы, прибегая к помощи судопроизводства по гражданским делам, обращаться в поисках справедливости в другие инстанции. Для него важна защита от преступных посягательств, вмешательства, ущемлений, дискриминации и т. д. вне зависимости от того, откуда они исходят — от третьих лиц или же со стороны государства.

Международные документы конструируют право на судебную защиту максимально широко. Так, в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека провозглашается: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом».

В том, что касается защиты индивида в государствах — членах ЕС, как и в любых странах развитой демократии, от действий (или бездействия) властей, ведущую роль играют органы административной юстиции и конституционного надзора.

Основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления. Исторически сложились две модели алии нистративной юстиции: континентальная (принята, например, во Франции, в ФРГ, Италии) и англосаксонская. В ряде стран они используются в смешанном виде. Для первой из них характерно выделение административных судов из общей судебной системы и универсальная подведомственность. Для второй I наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административных споров и узкая специализация отраслевых квазисудебных учреждений.

Так, во Франции судебная система разделена на самостоятельные ветви. Общую возглавляет Кассационный суд, административную — Государственный совет. Рассмотрение ту

можной ответственности государства за ущерб, нанесенный отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб и принятыми ими актами, четко отделено от гражданско-правовой процедуры. В случае совершения должностным лицом противоправного деяния, не связанного со службой, оно отвечает перед общим судом. Если такое деяние связано с несением службы, оно инкриминируется органу государственного управления. Разбирательство ведется в административных судах. При вынесении ими определения об отсутствии компетенции они сами передают дело по принадлежности.

30 административных трибуналов низшего звена во Франции состоят из председателя и трех-четырех членов. Они рассматривают основную массу жалоб по первой инстанции. Вынесенные ими решения обжалуются в пять административных апелляционных судов и по некоторым категориям дел — в Государственный совет. Кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов рассматриваются от имени Совета созданной им секцией по рассмотрению споров. Помимо этого секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты. на акты, изданные министрами.

Срок обжалования акта, изданного административным органом, жесткий — два месяца со дня опубликования. Но требования к форме подачи иска достаточно мягкие. Доступ к судье облетен. Издержки низкие. Обжалованию подлежат любые акты за исключением содержащих военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п. Административный судья защищает индивида путем либо отмены обжалуемого акта, либо взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

Важной категорией дел, рассматриваемых административной юстицией во Франции, являются так называемые юрис-шкиионные иски, имеющие целью пересмотр управленческого решения. К ней же относятся протесты на результаты выборов.

Отдельную категорию дел составляют исковые требования о толковании регламентирующих актов, установлении их незаконного характера или квалификации конкретного управленческого акта в качестве ничтожного.

312 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав че.шнека

I ыяа 18. Общие вопросы 313

Однако основной разновидностью исковых требовании являются жалобы по поводу превышения властных полномочии в том числе по поводу «самоуправства» — незаконных действия администрации, связанных с покушением на основные права и свободы или не основанных на применении закона или подоконного акта. Как следствие признания действий администрации самоуправством суд может вынести решение о выплате компенсации. В случае неисполнения такого решения Госсовет вправе взыскивать с публичных юридических лиц прогрессирующие пени.

В ФРГ имеется три уровня административной юстиции. Ш уровне земель действуют первичные административные суды м по одному Высшему административному суду. Во главе системы стоит Федеральный административный суд, в структуру которого входят 12 сенатов в составе пяти профессионалы)\.\\ е\-дей.

Компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера. Исключение составляют споры, затрагивающие конституционно-правовые вопросы. Помимо жалоб граждан на государственные органы к рассмотрению принимаются также некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления и все споры о правах государственных служащих.

По постановлению органа административной юстиции а случае признания жалобы обоснованной либо может бы п. отменен обжалуемый управленческий акт, либо могут быть восстановлены права граждан и учреждений, нарушенные действиями должностных лиц. Административные акты могут бить также отменены еще на досудебной стадии разбирательства.

В ФРГ имеются также специализированные органы административной юстиции. К их числу относятся социальные, финансовые и дисциплинарные суды.

В Италии общая административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом. Три его отделения представляют консультативный орган при правительстве. Три другие выступают в качестве органа юстиции. Государственный совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения областных административных трибунатов. К ведению областных трибуналов отнесены вопросы законности управленческих актов и действий администрации, ее бе*

действия, охраны субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем, установленным законом. В отличие от французского итальянский административный судья может не только аннулировать управленческий акт, но и потребовать принятия нового.

Наряду с общими административными судами в Италии вуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой.

В Великобритании жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера рассматриваются судами общей юрисдикции. Вместе с тем на протяжении последних десятилетий стремительно разрастается конгломерат дополняющих их специальных правоприменительных органов по спорам между гражданами и государственными учреждениями. Созданы многие десятки систем административных трибуналов, включающих комитеты, комиссии, суды и трибуналы. Они различаются по сферам деятельности, составу, компетенции.

В социальной сфере учреждены трибуналы по вопросам государственного вспомоществования, травматизма на производстве, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения. В сфере землепользования — трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений, комитет по оценке размера ренты. Споры по вопросам торговли, цен. налогообложения, охраны интересов потребителей и ряду Друтих решает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Делами о нарушении правил добросовестной торговли и прошениями об освобождении от налогов опре-кленных видов товаров занимается Суд по рассмотрению жато на ограничение свободы предпринимательства. Действуют промышленные трибуналы, к юрисдикции которых отнесены трудовые споры. Определенный контроль над органами, осуществляющими разрешение административных конфликтов в социально-экономической сфере, осуществляет Национальный совет административных трибуналов, являющийся также консультативным органом при правительстве и уполномоченный подавать апелляционные иски по сложным правовым вопросам в вышестоящую инстанцию.

При всем многообразии форм организации административной юстиции в странах Союза главное, что их объединяет, ~

314 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Гланл 18. Общие вопросы

общий императив защиты индивида от притеснений со стороны публичных властей, подчинения деятельности должности ы\ лиц закону и суду. С одной стороны, административная юстиция способствует социализации личности, предоставляя eii институциональные возможности отстаивать свои интересы и противостоянии с государством. С другой — заставляет власть. чиновника ориентироваться на права человека, работать в рамках закона, отвечать за нарушения, самоуправство и бездействие.

Еще более важное значение в иерархии судебных инструментов защиты и обеспечения прав человека в регионе ЕС занимает конституционный надзор. Это визитная карточка «ь временного демократического государства. С учетом того, насколько подробно права человека выписаны в конституционных актах, проверка текущего законодательства и его применения на соответствие конституции открывает наиболее широкие возможности гарантировать их последовательное соблюдение.