Глава 4. Характеристика муниципального управления как научной дисциплины

4.1. Цели и задачи муниципального управления
как научной дисциплины

Муниципальное управление ¾ научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление местными сообществами как социально-экономическими системами. В рамках общепризнанной в настоящее время государственно-общественной теории муниципальное управление как вид управления тождественно местному самоуправлению как форме народовластия.

Под местным сообществом понимается объединение граждан, проживающих на территории муниципального образования, распоряжающихся муниципальной собственностью, местным бюджетом и имеющих общие интересы по обеспечению своей жизнедеятельности. Эти интересы находят выражение в самостоятельном решении вопросов местного значения, причем ответственность за этот процесс несет данное объединение граждан.

Местное сообщество ¾ это часть гражданского общества. Последнее представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему, состоящую из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только гражданское общество в целом, но и его сообщества на местах представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, каждое из которых имеет собственные интересы. Важнейшие категории ¾ «гражданское общество» и «местное сообщество» ¾ пока не получили формального закрепления в действующей правовой системе Российской Федерации.

Главным объектом для рассматриваемой отрасли научного знания служат муниципальные образования ¾ города, сельские поселения, муниципальные районы.

К вопросам, находящимся в ведении муниципального управления как научной дисциплины, следует отнести:

§ углубленное изучение муниципального образования (города, района и т. д.), его природно-ресурсного потенциала, исторических, демографических особенностей, уровня экономического развития;

§ построение системы управления, наиболее приемлемой и эффективной для каждого муниципального образования;

§ разработку уставов муниципальных образований и системы контроля над их соблюдением;

§ формирование механизма финансово-экономического обеспечения муниципального образования и др.

Вопросы, решаемые муниципальным управлением как видом деятельности:

§ контроль над использованием природных ресурсов муниципального образования, охрана природы, санитарный надзор;

§ содержание систем энерго-, топливо-, водоснабжения, благоустройство;

§ создание производственной и социальной инфраструктуры и обеспечение ее жизнедеятельности;

§ сохранение памятников истории и культуры;

§ обеспечение надлежащего уровня бытового и культурного обслуживания населения, создание на местном уровне необходимых условий для работы предприятий сферы услуг, в первую очередь торговли;

§ обеспечение занятости населения;

§ повышение финансово-экономической самостоятельности муниципального образования;

§ сохранение единого экономического пространства в Российской Федерации;

§ формирование регионального рынка и т. д.

Основная стратегическая цель муниципального управления ¾ создание органов власти, которые смогли бы обеспечить сохранение региона и страны как целостной системы. Очевидно, что это цель общегосударственного уровня.

На сегодняшний день перед муниципальным управлением как научной дисциплиной стоят следующие задачи теоретико-практического плана:

1) разработка типовых нормативных документов, содержащих механизм реализации новой системы местного самоуправления, в том числе финансово-бюджетный механизм ¾ для муниципальных образований;

2) методическое обеспечение анализа уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

3) создание инструментария, необходимого для прогнозирования развития объектов местного самоуправления, и методических документов по управлению ими;

4) совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления с учетом формирующихся или действующих рыночных отношений;

5) определение основных направлений и разработка конкретных мер по перестройке системы местного самоуправления. Для этого нужно выполнить следующие условия:

§ на основе заключенных договоров разграничить функции и сферы хозяйствования между местными органами управления и органами вышестоящего уровня,

§ достичь последовательной концентрации в системе местных органов власти полномочий и ресурсов, требующихся для нормального развития социальной и производственной инфраструктуры местного хозяйства,

§ обеспечить наиболее полное развитие межотраслевого взаимодействия всех местных объектов управления, расположенных на территории города, района, организовать горизонтальную координацию деятельности,

§ гарантировать организационную и экономическую самостоятельность города, района, других населенных пунктов в решении общерегиональных проблем социального и экономического развития,

§ укрепить финансово-хозяйственную систему муниципального (городского, районного) самоуправления, расширить инициативу местных органов власти и обеспечить широкое участие населения в решении местных вопросов через референдумы, собрания и т. д.,

§ изменить содержание управленческой деятельности таким образом, чтобы добиться комплексного решения местных проблем социально-экономического развития. Для этого следует организовать широкую сеть маркетинговых служб, единый информационно-коммерческий центр при местной администрации, способный решать основные задачи становления рыночной экономики. Должны получить развитие инновационная инфраструктура муниципального образования, создаваться внедренческие фирмы, консультационные центры, лизинговые предприятия на территориально-межотраслевой основе и др.

4.2. Методы муниципального управления
как научной дисциплины

Исследователи, работающие в рамках тематики муниципального управления как научной дисциплины, используют комплекс дополняющих друг друга общенаучных методов, важнейшими из которых являются методы: нормативный, балансовый, системного анализа, экономико-математические, статистические (исчисление индексов, корреляционный анализ) и др.

Системный анализ ¾ это метод, рассматривающий связи и характеристики целостности сложных систем. Управление на основе системного метода подразумевает три этапа:

1) определение сферы, области и масштаба деятельности субъекта управления;

2) проведение непосредственно системного анализа;

3) разработка альтернативных вариантов решения определенных проблем и выбор оптимального варианта.

Системный анализ особенно важен при решении управленческих задач.

В муниципальном управлении применяются и специфические методы, представляющие собой совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления и делящиеся:

§ на организационные (организационно-стабилизирующие, распорядительные и дисциплинарные) методы управления ¾ это система воздействия на организационные отношения для достижения конкретных целей;

§ экономические методы управления ¾ это совокупность действий (использование финансово-ценовых рычагов, составление прогнозов, создание экономических стимулов, финансово-экономических норм и нормативов и др.) по формированию определенных экономических условий для решения поставленных задач;

§ социально-психологические методы управления ¾ способы воздействия, основанные на использовании личностных социально-психологических факторов (характера муниципального служащего, его способностей, темперамента и т. д.). Сюда же относится и создание определенного общественного мнения и резонанса с использованием СМИ.

Располагая объектами управления, не совпадающими по масштабам, структуре и экономической значимости, местное хозяйство преследует разные по содержанию цели и использует различную методологию управления этими объектами. Это можно увидеть на примере управления городом и административным районом в разных субъектах Федерации. Методологические основы и задачи муниципального управления определяются законами Российской Федерации, прежде всего Конституцией Российской Федерации, Законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства и основными направлениями региональной политики страны.

4.3. Место муниципального управления
в системе научных дисциплин

Среди имеющихся в литературе по социальному управлению (разновидностью которого является муниципальное управление) различных взглядов на его методологию наиболее конструктивный подход, как представляется, предложен профессором Г. X. Поповым. Этот исследователь включает в методологические основы социального управления соответствующие аспекты управления, содержащиеся в философии, экономической теории, политологии, теории государства (теории государственной власти), общей социологии и психологии, науке управления и др.

Муниципальное управление теснейшим образом связано с такими экономическими дисциплинами, как региональная экономика и регионалистика. Региональная экономика изучает размещение производительных сил, регионалистика ¾ территориальную организацию хозяйства, экономические районы, а муниципальное управление ¾ внутрирегиональные социально-экономические системы и управление ими.

Кроме того, муниципальное управление использует методы и выводы теории управления, теории государства и права, административного права, маркетинга, экономической теории, отраслевых экономик, экономической истории, экономики и социологии труда, статистики, социальной психологии, социологии и одновременно обогащает эти отрасли знаний своими данными.

Теория государства и права ¾ наука о социально-политической основе, природе власти ¾ рассматривает сущность, свойства, социальное назначение, закономерности возникновения и существования власти и права. Данная дисциплина определяет цели и функции государства, по которым можно судить о целях и функциях государственного и муниципального управления. Эти виды управления представляют собой механизм реализации государственной и муниципальной власти и поэтому как направления научного знания не могут не опираться на положения и выводы теории государства и права.

Предметом административного права является правовое регулирование общественных отношений в процессе деятельности органов государственного и муниципального управления. Административное право, исследуя соответствующие правовые нормы и особенности правоприменительной деятельности указанных органов, предоставляет государственному и муниципальному управлению как научным дисциплинам необходимый правовой материал для разработки критериев организации и деятельности этих органов в соответствии с требованиями законодательства. Административное право есть управленческое право. Оно обеспечивает правовое регулирование установлением юридического положения субъектов государственного и муниципального управления, определяет, с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений субъектов управления.

С экономической теорией наука социального управления связана по трем направлениям:

1) экономическая наука определяет содержание функций государственного и муниципального управления в сфере экономики;

2) экономическая наука обосновывает экономические методы управления, широко используемые в государственном и муниципальном управлении;

3) на основе выводов и положений экономической науки вырабатываются критерии эффективности государственного и муниципального управления.

Социальное управление как научная дисциплина использует выводы и положения социальной психологии, касающиеся выявления психологических особенностей людей, их мотивации, создания необходимого психологического климата в коллективе органа управления, культуры делового общения и способов преодоления конфликтных ситуаций в коллективе.

Связь социального управления и социологии как научной дисциплины, исследующей общие законы функционирования, развития социальных систем (обществ, классов, социальных групп и т. п.) и взаимодействия их элементов, состоит в следующем:

1) в организации и деятельности органов управления используются социологические методы;

2) органы государственного и муниципального управления применяют социальные методы управления индивидуальным, групповым и массовым поведением людей.

Социальное управление, как и теория управления, рассматривает субъекты и объекты управления в качестве систем (взаимосвязанных совокупностей элементов), а потому использует принципы и методы, разработанные в рамках указанной научной дисциплины. Системный подход позволяет определить и выделить субъект управления ¾ систему государственного или муниципального управления, которая затем формируется и совершенствуется.

Социальное управление использует также методы наук, исследующих общие организационно-технические законы и принципы, присущие различным видам управления. Речь идет о кибернетике, общей теории систем, системном подходе к управлению и т. п.