Регулирование отношений найма жилого помещения в законодательстве Российской Федерации

В связи в основном с новой государственной политики в области обеспечения граждан жильем к началу 90-х годов произошли изменения принципиального характера в законодательном и научном подходе к праву на жилище.

В начале 90-х годов выработка новой жилищной политики была обусловлена проводимыми в тот период преобразованиями во всех сферах общества - в политической, экономической и социальной. Литовкин В.Н. указывает, что после советского периода установился новый общественный строй - стала меняться система удовлетворения жилищных потребностей граждан, общественных ценностей в жилищной сфере. Все это происходило на фоне резко сократившейся возможности государства и органов местного самоуправления инвестировать в общественное жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство[11].

Принятие 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина[12] привело к необходимости полного обновления конституционного и других отраслей российского законодательства, в том числе и жилищного. Статья 10 Декларации прав и свобод человека и гражданина провозглашала право на жилище. Из Декларации следовало, что из государственных и муниципальных жилищных фондов малоимущие граждане обеспечиваются жильем бесплатно или за доступную плату, тем самым заложив основы формирования института права на жилище на следующий период времени вплоть до наших дней.

Произошли коренные изменения в осмыслении сущности права на жилище в юридической науке после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации[13]. В этой науке право на жилище получило закрепление как важнейшее социально-экономическое право.

В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации:

1. Каждый имеет право на жилище, который не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

К числу основных прав и свобод граждан относится право на жилище. Основное направление анализа сущности права на жилище в юридической литературе в течение последнего десятилетия определили нормы статьи 40 Конституции Российской Федерации.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации право на жилище по своему содержанию является более сложным правовым явлением, чем право на жилище в Конституции СССР 1977 года и в Конституции РСФСР 1978 года.

В юридической литературе не раз отмечалось, что в самой Конституции Российской Федерации и в отдельных законах есть основания для разного понимания права на жилище. Они не раскрывают сущность этого важнейшего социально-экономического права[14].

Так, по мнению Седугина П.И., право на жилище имеет ряд таких юридически важных возможностей, как стабильность пользования имеющимся жильем, улучшение своих жилищных условий, использование жилья в интересах других граждан, обеспечение жильцам здоровой среды обитания, недопустимость произвольного лишения жилища, неприкосновенность жилища[15].Подобное мнение имеет и Пчелинцева Л. М., которая считает, что возможность постоянного пользования жилищем неразрывно связана со свободой выбора места жительства[16]. Красавчикова Л.О., в свою очередь, не соглашается с авторами, включающими в состав конституционного права на жилище право на его неприкосновенность, поскольку последнее, по ее мнению, является одним из составляющих более широкого субъективного права - права на охрану частной жизни[17].

Если обобщить все существующие научные взгляды на конституционное право на жилище можно отметить, что указанное право реализуется в правоотношениях разного вида - в административных, гражданских, жилищных. Жилищный кодекс Российской Федерации не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Этот факт является недостатком Жилищного Кодекса Российской Федерации.

В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Создавать условия для осуществления права на жилище обязаны органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений в период разработки и принятия Жилищного кодекса Российской Федерации.

Существует такое мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья[18]. Некоторые авторы делают вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.

В условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Но нельзя недооценивать институт социального найма.

Главным принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики.

Социальная политика Российской Федерации предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему[19].

В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.

Из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств является социальный найм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах.

В начале 90-х годов XX столетия вследствие политических и экономических преобразований, произошедших в, наряду с наймом жилья в государственном и общественном жилищном фонде появилась еще одна разновидность договора, на основании которого могло осуществляться возмездное владение и пользование жилыми помещениями, называемая в Законе РФ от 24.12.92 № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" договором аренды. Этот договор применялся в тех случаях, когда гражданам и юридическим лицам жилые помещения передавались собственниками во владение и пользование без ограничения размеров за договорную (коммерческую) плату.

В настоящее время вопросы временного пользования чужими жилыми помещениями на основании договора урегулированы глава 35 Гражданского кодекса Российской Федерации.

На основе договора аренды жилое помещение может передаваться во владение и пользование только юридическим лицам.

Гражданский кодекс Российской Федерации различает две разновидности найма жилых помещений в случаях, когда жилое помещение передается во владение и пользование гражданам - договор найма жилых помещений и договор найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования (договор социального найма).

Уже говорилось, что в советском законодательстве под договором найма жилого помещения понимался найм жилья, который находился в государственном жилищном фонде (собственником основного жилищного фонда являлось государство). В настоящее время договором найма жилого помещения называются совершенно иные по сути отношения возмездного владения и пользования чужими жилыми помещениями. Договор найма жилого помещения часто называют договором коммерческого найма, потому что основной целью наймодателя является получение прибыли.

Понятие "договор социального найма жилого помещения" впервые был введен в гражданский оборот Гражданского кодекса Российской Федерации. Уточнение наименования договора, регулирующего отношения найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования, вызвано необходимостью отграничить его от смежного с ним договора коммерческого найма жилого помещения.

Современное нормативное регулирование отношений найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования осуществляется актами различных по сути государств - СССР, РСФСР и Российской Федерации. Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации применяются к договору социального найма, если иное не предусмотрено жилищным законодательством, основу которого составляет Жилищный кодекс РСФСР и другие нормативные акты советского периода. Положение актов советского законодательства подлежат применению лишь в той степени, в которой они не противоречат законодательным актам Российской Федерации, поскольку эти акты не соответствуют современным социально-экономическим условиям в России.

В Жилищном кодексе Российской Федерации впервые законодательное развитие получила норма части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов[20].

Предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда является одним из способов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище.

Предлагаемый Жилищным Кодексом подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются, признанным в установленном порядке, нуждающимися в жилом помещении малоимущим гражданам. Малоимущими гражданами являются граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход, не превышающий прожиточного минимума.

Жилые помещения жилищных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предоставляются по договору социального найма иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

От внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем) освобождаются граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма. Речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением.

Иные категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, обязаны вносить плату за жилое помещение. В данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.

Можно заметить, что подход, установленный Жилищным кодексом Российской Федерации к обеспечению граждан жильем из фонда социального обеспечения, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации. Конституционная норма не содержит соотношения отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда.

Таким образом, Жилищным кодексом Российской Федерации необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями для обеспечения жильем всех малоимущих граждан. Кроме того, возложение на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими, постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести изменение в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации. Следует указать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.

Противоречивость нормативных актов, регулирующих жилищные отношения, обусловливает трудности правоприменения, создает условия для различных нарушений и злоупотреблений в жилищной сфере.

1.