Становление российского федерализма

Форма государственного устройства зависит от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Для России вечным является вопрос о том, как управ­лять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую испол­нительную вертикаль сверху вниз. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между цен­тром и регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма до совнархозов*.

* Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления промышленностью, строительством в экономических и административных регионах.

Государство может быть унитарным или федеративным. Ос­новными признаками унитарного государства являются равенство правового положения всех граждан, сильная президентская власть, однопалатный парламент, жесткая централизованная структура исполнительной власти. Унитарное правление предполагает адми­нистративное подчинение, следование инструкциям, если даже это невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передачей ряда важных его функций субъектам федерации, оно предоставляет свободу действий, но без гарантий.

Несколько независимых государств могут образовать конфеде­рацию — союз государств. Он может иметь общие органы власти: парламент, правительство, верховный суд. Отличительная осо­бенность конфедерации в том, что акты ее органов вступают в силу после ратификации входящими в союз государствами (в фе­дерации акты высшей власти имеют прямое действие)*.

* Однако в такой классификации есть условности. Так, ЕС имеет черты конфедера­ции и Федерации. Во главе Швейцарской конфедерации единый президент и 2-палатное Федеральное собрание, избираемое всем населением. Западные полито­логи под федерацией понимают систему государственного устройства, организаци­онно-управленческую вертикаль от самоуправления до наднационального органа.

СССР являлся унитарным государством де факто, но не де юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической пар­тии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики об­ладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание или неподписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам, как изъявившим желание под­писать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, эко­логической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо отих национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов была так высока, что они почти единогласно, невзирая на партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обрати­лись ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к Содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1).

Главы независимых государств — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опира­ясь на решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.

Для России с ее огромной территорией, множеством нацио­нальностей, существенными различиями между регионами фе­дерация является оптимальной формой государственности, ус­ловием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов насчитывает каждый при­мерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.

Требуется и обеспечить равенство по правам и обязанно­стям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания вправе создавать органы территориаль­ного общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического растяжения, подрывающие единство и безопасность страны.

Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально-культурных автономий, объединение уси­лий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согла­сия. России не подходит ни «губернизация» республик, ни «республиканизация» областей. Концепция государственной нацио­нальной политики положена в основу при разработке федераль­ных, региональных и местных программ развития.

Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласо­ванные отношения Центра и регионов на основе законодатель­ного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Цен­тром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является прежде всего политическим понятием. Он олице­творяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен неза­конно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но разумная централизация необходима и вписывается в федерализм.

Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или тер­риториальных интересов над общегосударственными, полити­ческого, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.

Центр разрабатывает общенациональную стратегию с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, раз­витие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутст­вие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Ак­цент делается на развитие горизонтальной интеграции, повыше­ние эффективности производства.

С экономическим непосредственно связан бюджетный феде­рализм, от которого во многом зависит прежде всего социаль­ный климат в регионах. Сущность его заключается в установле­нии таких принципов межбюджетных отношений, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.

Российская Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее неза­висимые государства на основе федеративного договора. По­сле распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государством. Естественно, что социалистическая и либерально-демократическая федерация — не одно и то же: первая имеет тенденцию к унитаризму, вторая — к конфедерализму. В РСФСР существовали административно-террито­риальные (политико-административные, национально-терри­ториальные) единицы в рамках единого государства. В феде­ративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.

Для этого приняты фундаментальные правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

Основой формирования федеративных отношений послужили Федеративный договор, Конституция РФ.

Федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. представи­телями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, об­ласти, города федерального значения, автономная область, ав­тономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная об­ласть, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономиче­ского пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны приро­ды и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в от­ношениях с федеральным центром и между собой.

О признаках федеративных отношений свидетельствуют также следующие показатели:

• верхнюю палату парламента, наделенную важными кон­ституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

• в распоряжении органов государственной власти субъек­тов РФ находятся налоговые доходы;

• главы субъектов РФ избираются населением прямым го­лосованием;

• функционируют органы местного самоуправления.

Федерализм развивался по двум направлениям: законода­тельное и договорное. Первому направлению следовали субъек­ты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки дей­ствующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных зако­нов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.

Принятием базовых системообразующих законов закрепля­ются границы прав и ответственности за экономические и по­литические решения на разных уровнях управления, их ресурс­ная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохож­дения управленческих «импульсов» и обратной связи от феде­рального центра до местного самоуправления.

Договорные отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ве­дения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомога­тельный характер.

Однако федерация строилась с самого начала во многом не­последовательно, больше подчинялась политической целесооб­разности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформиро­вавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.

Конфедерация противопоказана России, так как велика тер­ритория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюда­ется и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по .общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.

Тем не менее на территории страны уже появились анкла­вы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. приняти­ем Декларации о суверенитете России, после чего аналогич­ные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отде­лившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром*.

* «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю само­стоятельности, какую можете переварить. А что не можете — отдайте России по договору». (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане.)

Намерения выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государствен­ность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет регио­нальный сепаратизм. Питательной его средой являются наде­ление всех субъектов РФ правом издания законов; назначе­ние прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; от­сутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.

В Конституции Татарстана записано о праве продажи земли, в том числе иностранцам. Обозначилась тенденция: националь­ным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — од­ни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.

В 1998 г. из рассмотренных Министерством юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов субъектов РФ 30% оказались проти­воречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основ­ные нарушения относятся к деятельности органов государствен­ной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обо­роту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.

Особый республиканский статус субъектов РФ порождает и экономический сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:

• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;

• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;

• зачисляет в свой бюджет акцизы.

В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процве­тают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необхо­димого. Областная администрация не может получить в управ­ление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.

Если Центр не контролирует свои структуры, демонстриру­ет неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномо­чий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возмож­ности для этого имеются, так как Министерство имуществен­ных отношений РФ реально не управляет государственной соб­ственностью, а предприятия являются должниками региональ­ных администраций (местных бюджетов). К должникам приме­няются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете предприятия переходят в регио­нальную собственность и передаются в управление предпри­нимателям и менеджерам.

Субъекты РФ претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собст­венности:

• реформирование, реорганизация, приватизация;

• передача в аренду или залог имущества или акций;

• предъявление исков о банкротстве.

Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объеди­нения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.

Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реальноне действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с вы­борностью региональных и местных органов. Выборность на­селением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,

Прямые выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор в пользу потенциаль­ного лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или нау­гад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а кос­венные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.

Выборный руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный вышестоящий орган власти, так как он ограничивает поле для маневра. Глава региона ста­новится независимым от Центра. Отвечая за все происходя­щее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.

За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ и территориаль­ные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

Россия оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут сосуществовать две независимые системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представи­телей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления, примене­нию прямого президентского правления в регионах.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:

• утвержден перечень семи федеральных округов (см. при­ложение 3);

• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Прези­дента РФ в федеральных округах.

Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий, повышение эффективно­сти федеральных органов государственной власти, совершенст­вование контроля за исполнением решений федеральных орга­нов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управле­ния, вывести федеральные структуры из-под влияния регио­нальных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деле­ние, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняет­ся управленческая структура без изменения полномочий ре­гиональных органов, создается параллельная система управ­ления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обес­печивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполни­тельной власти в регионах.

Федеральные округа можно разделить на три группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский округа), средний (Центральный, Си­бирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ) (табл. 2.1). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численно­сти населения.

Новое федеральное деление, естественно, не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной цен­тральной властью.

Таблица 2.1.Основные показатели федеральных округов

Округ	Доля по отношению к Российской Федерации, %	Денежный доход на 1 чел., руб./мес.
населения	промышленного производства
Центральный	26,5	21,2	1 428
Северо-Западный	9,8	12,7	1 578
Южный	14,4	6,3	1 013
Приволжский	22,2	23,0	1 039
Уральский	8,7	16,6	1 695
Сибирский	13,4	14,5	1 794
Дальневосточный	5,0	5,7	2 016

Однако укрепление вертикали президентской власти спо­собствует утверждению законности, защите от произвола мест­ных властей, что явно отвечает интересам рядового человека. Поэтому неправы те, кто видит в реформе власти возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередное переписывание Конституции. Никакого перераспре­деления власти от избранных населением глав субъектов РФ в пользу назначенных представителей Президента РФ не проис­ходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федера­тивный договор. Заставить всех жить по единым законам Пре­зидент РФ имеет право, используя любые способы в пределах своих полномочий.

Новое неслучайно называют хорошо забытым старым. Царь Алек­сей Михайлович разработал план деления России на 8 обширных во­енных округов. Петр I своим указом разделил страну на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина II пред­приняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое адми­нистративно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губер­ний. К началу XX в. половина территории страны приходилась на формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наме­стничество, Великое княжество Финляндское), а половина — на 80 губерний и другие административно-территориальные единицы.

В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении ко­личества губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, было 8 военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев. Видимо, в на­стоящее время маятник качнулся вновь в обратную сторону.

Укрепление федерации с учетом устойчивых особенностей Рос­сии позволит сосредоточить в Центре оптимальное количество функций, наделить необходимыми полномочиями регионы, при­близить власть к местным сообществам и обеспечить демократиче­ское будущее страны.

Согласно теории территориальной интеграции главным цен­тростремительным фактором является государственная идея. СССР развивался, пока у общества была единая идеологическая цель, ясная перспектива. Первые же шаги в период перестройки по их развенчанию ослабили государство, пробили бреши, ка­завшиеся абсолютно невозможными. Не внешние подрывные силы, а политика самого Центра привела к его ослаблению и по­следующему распаду. России нужна государственная идеология, определяющая стратегию, пути и перспективы развития страны.