Прочность докапиталистических общественных договоров

Можно ли считать общественные договоры, превалирующие ныне в развивающихся странах, достаточно прочным фундаментом для создания официального права? Без сомнения. Существуют горы фактов, свидетельствующих, что когда государственным чиновникам приходится иметь дело с недокапитализированным сектором, они явным и неявным образом считаются с внелегаль-ными общественными договорами. Отчеты международных благотворительных организаций постоянно ссылаются, хотя и косвенным образом, на внелегальные соглашения. Каким иным образом правительства могли бы реализовывать программы реконструкции беднейших городских и сельских районов своих стран, если бы они не умели договариваться с внелегальными организациями получателей помощи? Тот факт, что правительства и международные финансовые организации помогают поселениям скваттеров в нарушение права собственности подключаться к системам коммунального хозяйства (к дорогам, электричеству, водопроводу и школам), является открытым доказательством признания внелегальных систем собственности. Как отметили Роберт Кутре и Томас Улен, «условия [прав собственности] зачастую бывают эффективнее, когда люди добровольно их принимают, чем когда их навязывает законодатель»¹⁰.

Внелегальные общественные договоры представляют собой комбинацию обычаев, импровизированных установлений и правил, выборочно заимствованных из официального права. Поскольку в большинстве развивающихся стран отсутствует защита со стороны государственного закона, собственностью подавляющей части их населения управляют внелегальные законы. Для западного читателя, который привык к тому, что подчиняться приходится только одному закону, все это может прозвучать странно или даже бессмысленно. Но мне случилось бывать и работать в дюжине развивающихся стран, и я убедился, что там везде легальный и внелегальный законы сосуществуют бок о бок. Это превосходно выразила Маргарет Грутер:

Закон... это не просто набор устных, записанных или формализованных правил, которым люди слепо подчиняются. Закон, скорее, представляет собой формализацию правил поведения, которые одобряются значительной частью населения, отражают распространенные поведенческие стереотипы и потенциально выгодны тем, кто их соблюдает. (Когда люди не признают эти потенциальные выгоды или не верят в них, законы часто игнорируются или нарушаются.)¹¹

Другой правовед заметил, что ставшую привычной для Запада практику, в соответствии с которой именно «правительство принимает законы и устанавливает порядок, в исторической перспективе нельзя счесть нормой»¹². Нет ничего нового в ситуации, когда в одной стране существуют разные законы. Континентальная Европа жила в условиях правового плюрализма ровно до тех пор, пока в XIII и XIV вв. не было заново открыто римское право, после чего все тогдашние законы были постепенно систематизированы.

Не следует чрезмерно изумляться тому, что внелегальная деятельность в развивающихся и бывших социалистических странах ничем не напоминает хаос. В Перу в ходе наделения законными титулами собственности сотен тысяч бизнесменов и домовладельцев моя организация ни разу не столкнулась с внелегальной группой, которая не сообразовывалась бы в своей деятельности с хорошо определенными общими правилами. При посещении недокапитализированных областей Азии, Латинской Америки или Среднего Востока мы ни разу не сталкивались с хаосом и неуправляемостью. Всякий внимательный наблюдатель быстро начинает различать стереотипы поведения. В самых худших случаях нашим глазам открывался запущенный сад, но ни разу — дикие джунгли.

Подобно своим западным предшественникам, внелегальный сектор в странах третьего мира и бывшего соцлагеря спонтанно создал свои варианты прав собственности. Чтобы защитить только что возникшие права от других, им пришлось выработать адекватные внелегальные установления. Помните, это не ваш разум дает вам определенные исключительные права над чем-либо, а разум других, считающих, что ваш разум верно предъявляет права собственности. Эти умы жизненно нуждаются друг в друге для защиты своих активов. Более того, общественные договоры должны быть сильнее, чем связи, образуемые государственным законом, потому что им нужно защищаться от вторжений извне, и прежде всего от угроз, создаваемых правительством. Тому, кто сомневается в действенности общественных договоров, стоит только затронуть какие-либо внелегальные права, и он получит очень внушительный отпор.

В последние 40 лет внелегальные установления расползлись, как масляное пятно. Газетные репортажи о том, что «внелегаль-ный сектор растет как на дрожжах», публикуются в столицах третьего мира с такой же регулярностью, как отчеты о футбольных матчах. Формальное право не поспевает за быстрым развитием внелегальных соглашений. В сфере недвижимости, например, источником внелегальных общественных договоров являются не только незаконные поселения скваттеров-мигрантов, но также дефицит жилья и программы городских или аграрных реформ, постепенная деградация программ контроля над уровнем арендной платы и внелегальное приобретение или аренда земли для нужд жилищного и промышленного строительства. Большинство общественных договоров реализуются при активной помощи коммерчески, политически или религиозно заинтересованных агентов, берущих на себя роль «брокеров по операциям с недвижимостью», которых привлекает к делу или собственная выгода, или необходимость защитить своих избирателей. Общей характеристикой их клиентов является то, что рыночные цены на недвижимость им не по карману. Мне пришлось бывать в странах, где вооруженные силы выделяют офицеров, состоящих на действительной службе, для закупки во внелегальном секторе жилья для военнослужащих, выходящих в отставку. Еще поразительнее, что мне пришлось наблюдать, как муниципальные власти, отвечающие за сектор недвижимости и оформление титулов собственности, организуют незаконный захват земли, чтобы обеспечить своих людей приличными участками для постройки домов. Недавно я посетил большой поселок скваттеров, созданный по инициативе самого городского совета, чтобы обеспечить жильем 7000 семей государственных служащих. В другой стране местная газета, заинтригованная размахом внезаконных операций с недвижимостью, решила проверить, существует ли законный титул собственности на резиденцию главы правительства. Оказалось — нет. Газета пошутила, что государственные законы принимаются на внелегальной территории.

Вслед за внелегальными правами на землю участники операции создают учреждения, обеспечивающие реализацию нового общественного договора: внелегальные деловые и жилищные организации регулярно собираются на заседания, принимают решения, осуществляют надзор за созданием инфраструктуры, следят за соблюдением административных процедур и оформляют разные личные документы. Обычно у них есть рабочие помещения, где хранятся карты и книги учета прав собственности. Повсеместно самой поразительной чертой такого рода учреждений является их стремление легализоваться, получить законные права. В городах внелегально построенные жилые и производственные постройки со временем приобретают такой вид, что их внешне не отличить от аналогичных зданий легального сектора. Во всех развивающихся и бывших социалистических странах, где мне случилось побывать, граница между легальным и вне-легальным секторами очень протяженна. Вдоль границы расставлены контрольно-пропускные пункты, в которых осуществляется контакт между внелегальными организациями и государственными чиновниками, причем первые пытаются получить легальный статус, а последние — создать видимость порядка¹³. Обычно внелегалам удается найти общий язык с теми или иными государственными органами, чаще всего на местном или муниципальном уровне. Большинство групп пытаются договориться о каком-либо легальном статусе, чтобы иметь возможность защищать свои права, тогда как некоторым уже удалось добиться некоего стабильного положения в рамках закона. Есть еще один убедительный признак того, что внелегалы страстно жаждут уйти с холода и проникнуть вовнутрь: для ведения переговоров с государственными органами они выбирают обаятельных и дипломатичных лидеров, ничем не напоминающих боссов уличных банд.