Координация в децентрализованной системе

Децентрализация в государственном управлении предполагает передачу центром иным субъектам управления соизмеримых по объему полномочий, финансовых ресурсов или источников, связанной с этим ответственности и изменение отношений контроля.

В тех сферах, где произошла значительная децентрализация, центр перестает быть основным субъектом контрольной деятельности. Поскольку отношения между центром и периферией из иерархических (распоряжение - подчинение) превращаются в договорные, контроль неизбежно становится двусторонним: и центр, и периферия в равной мере заинтересованы в контроле за соблюдением другой стороной договорных обязательств. Для реализации такого контроля необходимо либо наличие встречных проверок, либо существование независимой третьей стороны, осуществляющей контрольные мероприятия и, при необходимости, санкции за нарушение договоренностей. Иными словами, разница между “центром” и “периферией” при переходе от централизованной системы к децентрализованной перестает быть качественной и становится количественной. Подчеркнем, что речь идет лишь о тех сферах, где произошла децентрализация, а не о всей совокупности отношений центр / периферия. Так, регальные сферы всегда остаются централизованными и принципиального “равен­ства” центра и периферии здесь быть не может.

Система “встречных проверок” на практике почти не реализуема. Поскольку “периферия” не едина, а представлена единичными территориальными или отраслевыми субъектами управления, децентрализованные органы неспособны организовать эффективную проверку деятельности центра: этому препятствуют кадровые, финансовые и иные ограничения. Кроме того, передача в руки децентрализованных органов средств контроля и санкционирования означает передачу им возможности принуждения центра к той или иной деятельности. Это, в свою очередь, быстро ведет к фрагментации системы управления. Следовательно, естественным выходом оказывается наличие “третьей стороны”, роль которой могут играть судебная система (в т.ч. органы конституционной юстиции), прокуратура, независимые арбитражные комиссии, парламентские комиссии, омбудсман и т.д.

Наличие между центром и периферией договорных по сути отношений не обязательно предполагает их договорнуюформу. Так, обязательства центра в отношении регионов, органов местного самоуправления и отдельных отраслевых органов управления приобретают чаще всего форму законов или конституционных положений, а не дву- или многосторонних соглашений. Часто те же законы содержат и обязательства децентрализованных органов управления. В этом случае вмешательство судебных органов и прокуратуры - наиболее естественный способ контроля.

Выше мы отмечали, что управление правосудием относится к числу регальных компетенций центра. Выход из кажущегося парадокса (необходимо независимое правосудие, но правосудие - традиционная прерогатива одной из сторон) достигается за счет разделения властей. В этом случае центр оказывается внутренне разделенным, и наиболее заинтересованной в централизации стороне (испол­ни­тельной власти, а отчасти и законодательной) противостоит нейтральная судебная власть. Это означает, помимо прочего, что рассмотренные выше отступления от принципа равенства судебной власти другим властям объективно ведут к централизации государственного управления при отсутствии других нейтральных арбитров. В современном мире значительная децентрализация возможна лишь там, где есть сильная и независимая судебная власть.

Проблема в том, что сам центр в такой системе не заинтересован. Поэтому действительно децентрализованная система возникает, как правило, лишь в особых условиях: это либо сильные центробежные тенденции, с которыми государство не может справиться без договорных отношений, либо изначальное формирование системы на основе договорного принципа (например, возникающие договорным путем федерации). В остальных случаях децентрализация, как правило, оказывается частичной: речь идет не о том, что децентрализованы не все сферы деятельности (в этом смысле децентрализация всегда частична), а о том, что даже там, где происходит передача полномочий, центр сохраняет за собой дополнительные ресурсы, чаще всего - финансовые и контрольные. Как правило, такое неравенство закрепляется в относящихся к децентрализации нормативных актах и может принимать как явную форму (очевидные преимущества центра), так и скрытую (подроб­ная регламентация обязательств периферии и лишь общая - центра; установление несоразмерных переданным полномочиям источников доходов; сохранение за центром права менять в одностороннем порядке условия децентрализации).

Если применительно к территориальным органам децентрализация, как правило, имеет конституционный или законодательный характер, то в отношении отраслевых структур (“горизонтальная децентрализация”) она часто опирается лишь на административные акты; то же характерно для внутрирегиональной децентрализации. Иными словами, если территориальная децентрализация становится сравнительно постоянной характеристикой государственно-правовой системы, то отраслевая оказывается операциональным способом управления, который легко может быть сменен на другой.

Планирование работы государственных органов

1. Государственные органы осуществляют свою деятельность в соответствии с планами работы, составляемыми на квартал, год и долгосрочную перспективу.

2. Планы работы государственного органа:

1) заблаговременно составляются на основе предложений структурных подразделений органа;

Примечание

2) составляются во исполнение нормативных правовых актов и программы развития государственного органа.

Примечание

3. На основе плана работы государственного органа свои плана работы составляют структурные подразделения этого органа.

4. ^{исключен}

5. Планы работ и программы развития государственного органа разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Президентом Республики Казахстан.

19. Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект - объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Воздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным.

Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса.

Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.