Препятствия на пути к легализации
Чтобы представить, насколько тяжела жизнь новых горожан, я с группой исследователей решил открыть, точнее, зарегистрировать небольшую швейную мастерскую на окраине Лимы (столица Перу). Мы задались целью зарегистрировать новое и совершенно легальное предприятие. Для получения необходимых согласований и разрешений люди из нашей группы принялись заполнять документы, стоять в очередях и мотаться на автобусах в центр города, в мэрию. Они тратили на это по шесть часов в день, и им удалось зарегистрировать нашу швейную мастерскую за 289 дней. Хотя в заявке на регистрацию указывалось, что в мастерской будет работать только одна швея, нам пришлось выложить 1231 дол. — в 30 раз больше ставки минимальной месячной заработной платы. Чтобы получить разрешение на строительство частного жилого дома на земле, принадлежащей государству, потребовалось шесть лет и одиннадцать месяцев. Нам пришлось побывать в 52 канцеляриях разного рода и пройти 207 административных этапов. Для получения законного права на использование этого участка земли пришлось пройти 728 административных этапов. Мы также обнаружили, что водителю частного автобуса или такси для получения официального права на обслуживание своего маршрута требуется затратить на прохождение административных процедур 26 месяцев.
Моя исследовательская группа провела, опираясь на поддержку местных людей, подобные эксперименты еще в ряде стран. Препятствия на пути к легализации бизнеса оказались не меньшими, чем в Перу, а кое-где еще более тяжкими. На Филиппинах для регистрации жилого дома, уже возведенного в городе на государственной или частной земле, необходимо образовать товарищество жильцов и добиться включения в государственную программу финансирования жилищного строительства. Для достижения успеха приходится пройти 168 административных этапов в 53 агентствах и управлениях, на что требуется от 13 до 25 лет. Успеха можно достичь только в том случае, если у государственной программы жилищного строительства в данный момент есть необходимые фонды. А если дом возведен на земле, которая считается сельскохозяйственной, застройщику придется для изменения ее статуса пройти еще 45 бюрократических процедур в 13 административных управлениях, на что нужно затратить еще два года жизни.
В Египте человек, желающий законным образом приобрести в собственность участок пустыни, должен продраться по меньшей мере через 77 административных процедур в 31 ведомстве. На этот подвиг может потребоваться от 5 до 14 лет. Чтобы получить разрешение на строительство жилого дома на земле, выведенной из сельскохозяйственного назначения, нужно от 6 до 11 лет. Именно поэтому 4,7 млн египтян предпочли строить свои жилища внелегальным образом*. Если после завершения строительства законопослушный египтянин решит узаконить свое жилище, он рискует тем, что дом будет разрушен, а ему самому придется уплатить изрядный штраф и провести в тюрьме до 10 лет.
На Гаити рядовому гражданину для легального приобретения участка государственной земли нужно сначала взять ее у государства в аренду на 5 лет, и только после этого он получает право на ее покупку. Чтобы взять в аренду участок земли, нужно пройти 65 бюрократических процедур и затратить на это почти 2 года — и все ради пятилетней аренды. Чтобы по прошествии 5 лет выкупить эту землю, нужно пройти еще 111 процедур и затратить еще 12 лет. Чтобы стать законным владельцем земли на Гаити, нужно затратить 19 лет, но даже это не гарантирует покупателю, что его собственность будет признана законной, то есть станет юридически полноценной.
В каждой из обследованных нами стран мы обнаружили, что сохранить состояние легальности почти так же трудно, как обрести его. Совершенно очевидно, что не столько новые горожане нарушают закон, сколько последний разрушает их жизнь, так что им остается только уход за пределы легальной правовой системы. В 1976 г. две трети тех, кто был занят в народном хозяйстве Венесуэлы, работали на законно созданных предприятиях; сегодня их — менее половины. Тридцать лет назад более двух третей новых жилых домов строились для сдачи в аренду. Сегодня лишь 3% новых жилищ официально предназначено для сдачи в аренду. Куда же делся этот рынок? В те районы бразильских городов, которые называют фавелами и которые существуют за пределами легальной экономики и подчиняются исключительно силам спроса и предложения. В фавелах не действуют законы о предельной величине арендной платы; здесь за аренду платят долларами США, а неплательщиков быстренько выставляют вон.
Когда новые горожане уходят в теневой сектор, они превращаются во внелегалов. У них нет иного выхода, как жить и работать, используя находящиеся за пределами легальной правовой системы соглашения для защиты и мобилизации своих активов. Такие соглашения представляют собой смесь законов, позаимствованных в государственной правовой системе, обычаев, привезенных в город из родного села, и сымпровизированных правил. Действенность этих соглашений является основой общественного договора и гарантируется общинами внелегальных горожан, подчиняющихся выбираемым ими властям. Этот вне-легальный общественный договор стал фундаментом для весьма энергичного, хотя и недокапитализированного сектора хозяйства, образующего центр мира бедняков.