Внелегалы пришли навсегда

Взрыв внелегальной активности в третьем мире, самочинный захват городских земель и разрастание незаконно застраиваемых городских районов — pueblos jovenes в Перу, favelas в Бразилии,ranchos в Венесуэле, barrios marginales в Мексике и bidonvilles в бывших французских колониях, так же как трущобы в бывших британских, — все это нечто неизмеримо большее, чем просто результат демографического взрыва, бедности или даже внелегальности. Эти волны сокрушительного натиска внелегалов на оазисы привилегий, имеющих легальную крышу, могут принудить власти принять требования развертывающейся промышленной и коммерческой революции.

Правительства большинства стран мира не в силах конкурировать с мощью внелегальных образований. Внелегальный сектор уже вытеснил правительство из сферы обеспечения жильем мигрантов и бедняков. В Перу, например, в конце 1980-х гг. доля государственных вложений в строительство дешевого жилья составляла примерно 2% от объема инвестиций во внелегальное строительство. Если учесть строительство домов для среднего класса, доля государства в жилищном строительстве поднимется всего до 10% от внелегальных инвестиций. На Гаити в 1995 г. стоимость внелегальной недвижимости почти в 10 раз превышала всю собственность правительства страны.

Внелегальный сектор — это теневая область жизни, имеющая длиннейшую границу с миром, живущим под сенью закона, это место, где находят убежище люди, которым не по карману жизнь в рамках закона. Мигранты становятся внелегалами, чтобы выжить: им не позволили разместиться на территории, защищаемой законом, и они были вынуждены уйти за его пределы. Они вынуждены действовать внелегально, чтобы жить, производить, торговать, пользоваться транспортом и даже потреблять.

Лишенные лоска, сооруженные на скорую руку внелегальные правовые установления представляют собой точно сформулированные обязательства определенных членов общества, касающиеся взаимной защиты собственности и гарантий деятельности. Это комбинация правил, выборочно заимствованных из легальной системы права, импровизированных установлений и обыча-

ев, привезенных мигрантами оттуда, где они родились и выросли. Такая правовая конструкция скрепляется общественным договором, поддерживаемым авторитетом внелегальных сообществ и властью избираемых руководителей этих сообществ. Недостатком внелегальных правовых структур является то, что они отделены от легальной системы частной собственности, в результате чего сама собственность оказывается ущербной, то есть недостаточно ликвидной, и не может участвовать в большинстве трансакций, в потоке финансовой и инвестиционной деятельности, а дельцы — неподотчетны властям за пределами своих внелегальных сообществ.

Внелегальные установления реализуются через деятельность множества разнообразных организаций, среди которых ассоциации развития городов, фермерские конвенции, ассоциации мелких торговцев, объединения малого бизнеса, микропредпринимательские сообщества, федерации транспортников, объединения разработчиков недр на своих участках земли, организации содействия аграрным реформам, жилищные кооперативы, организации урегулирования претензий, советы жителей, районные комитеты населения, сообщества туземного населения, ассоциации мелких фермеров и деревенские организации. Эти организации также занимаются застройкой пустующих и сельскохозяйственных земель, контролируют застройку старых городских центров, реконструкцию муниципального жилого фонда, согласовывают споры по частным и казенным подрядам, по условиям субаренды, урегулируют ситуации с муниципальным жилым фондом, при отсутствии полной документации, и внелегальными контрактами об аренде жилья, предъявленными нотариусу, но не зарегистрированными, улаживают дела с перемещением застройщиков и пр.

Внелегальность редко имеет антисоциальную направленность. «Преступления» внелегалов представляют собой акты нормальной человеческой деятельности: они строят дома, предоставляют услуги, производят товары. Система внелегального права — единственный для них способ вносить порядок в отношения с другими, и уж во всяком случае она не вносит в жизнь хаос и бесчинство. Никакие иные установления не могут в большей степени соответствовать формам труда и жизни новой городской бедноты. Хотя их «законы» не являются частью общегосударственного кодекса, они наиболее удобны для этих людей. Это общественный договор, в соответствии с которым новые горожане живут и работают.

Заселенные мигрантами внелегальные городские районы порой выглядят как трущобы, но это далеко не то же самое, что внутригородские трущобы больших городов в развитых странах. Последние застроены некогда приличными домами, пришедшими в упадок из-за бедности и небрежения жителей. В развивающихся странах хижины бедняков с течением времени достраиваются, укрепляются, украшаются. Если дома в трущобных районах со временем теряют ценность, жилища бедняков, расположенные во внелегальных районах городов третьего мира, со временем растут в цене, а спустя десятилетия начинают походить на стандартные дома в рабочих поселках западных стран.

Вопреки распространенным представлениям, внелегальные горожане разделяют общее для всех добрых граждан стремление вести мирную, плодотворную жизнь. В красноречивом эпилоге своей книги об экономике Гаити Саймон Фасе написал:

Эти обычные люди исключительны только в одном отношении. Их доходы крайне низки, настолько мизерны, что любое недостаточно расчетливое или ошибочное решение может создать угрозу для целостности семьи, а иногда даже поставить под вопрос выживание ее членов. Их исключительность не столько в бедности как таковой, сколько в способности этих людей выживать, несмотря ни на что... Вся их жизнь и деятельность сведены к заботе о выживании и развитии, и если приходится приобретать какие-либо простые вещи, отбор жестко подчинен логике выживания семьи¹⁵.

По мере расширения и диверсификации своей хозяйственной деятельности внелегальные организации принимают на себя некоторые властные полномочия. Они в той или иной степени берут ответственность за такие объекты инфраструктуры города, как дороги, водоснабжение, канализация, электроснабжение, строительство рынков, предоставление транспортных услуг, и даже вершат правосудие и поддерживают порядок.

По мере наступления внелегалов правительства отступают. Они предпочитают считать каждую очередную уступку делом временным — «до истечения кризиса». Но на самом деле такая

стратегия только оттягивает неизбежность поражения. В некоторых случаях правительства делают исключение для отдельных внелегальных предприятий. Для них образуют правовые анклавы, в которых исходно внелегальные предприятия могут работать, не опасаясь преследования со стороны властей, хотя и не имея при этом полноценной защиты и всех выгод, предоставляемых принадлежностью к легальной системе правопорядка. Создаваемые при этом условия позволяют избежать открытой конфронтации и могут рассматриваться как своего рода промежуточный договор о мире в области правовых отношений. В Египте, например, эксперты уже говорят о «полузаконном жилом фонде»:

Такого рода жилища не только увеличивают жилой фонд страны и обеспечивают горожан сравнительно дешевым жильем, но и предоставляют для значительной части городского населения возможность инвестировать и накапливать средства. Дома такого рода до известной степени внелегальны. Планировка и конструкция этих домов не прошли законных процедур согласования и утверждения, а строители не имели соответствующих лицензий. Обычно их возводят на сельскохозяйственных землях, которые были выкуплены, разбиты на мелкие участки и проданы частным застройщикам...

Обычно к процессу приобретения земли для полузаконной застройки причастны городские власти. В обследованных зонах полузаконной застройки именно муниципальные организации бывали инициаторами использования отдельных участков сельскохозяйственных земель для жилищного строительства, и уж только потом в эту деятельность включались частные лица, активно скупавшие землю для перепродажи ее мелкими участками. При неявном содействии городских властей статус земельных участков менялся и они включались в состав городских земель. Обитатели таких районов обычно получают свои участки в результате внезаконных коммерческих сделок и дробления первоначальных владений. Отличными примерами таких районов в Александрии являются Хагер эль-Маватайях, Эксбет Абу Солиман и Эзбет Нади эль-Сайд¹⁶.

Есть признаки того, что даже те правительства, от которых такого меньше всего можно было ожидать, осознают, что правовые установления устарели и не отвечают требованиям современного хозяйства. В 1992 г. агентство Reuters News Service сообщило, что ливийский лидер полковник Муамар Каддафи сжег национальный земельный кадастр. «Все записи и документы в

старом земельном кадастре, показывавшие, что земля принадлежит тому или этому клану, сожжены, — сообщил Каддафи своему министру юстиции. — Они были сожжены потому, что все это было эксплуатацией, подлогом и мародерством»¹⁷.

В некоторых странах внелегальный сектор превратился в основу общественного благосостояния. Люди из города Таиба (Сенегал), которых можно встретить продающими товары вразнос и в ларьках на улицах Нью-Йорка и других крупных американских городов, зачастую входят в афро-исламистскую лжесекту, занимающуюся переправкой миллионов долларов прибыли в свои родные места. Журнал «Newsweek» следующим образом описывает Таиба:

Государство в государстве, преимущественно не подчиняющийся законам Сенегала... и самый быстрорастущий город страны. Люди переселяются сюда целыми деревнями и живут в жестяных хибарах, размещаемых между каменными оградами богатых вилл... Свободный от таможенных пошлин, этот город представляет собой центр транспорта и операций с недвижимостью. Здесь процветают внелегальные торговля и производства, здесь — центр торговли арахисом и главный источник иностранной валюты для всей страны¹⁸.

В других частях мира внелегалы, опасающиеся утратить свою собственность, могут вступать с властью в открытый конфликт. Примером является Индонезия, проблемы которой в последние годы часто были в центре новостей мировых информационных агентств. Еще в 1994 г. журнал «Economist» предупреждал:

Бедняки раздражены тем, что их лишают собственности, потому что урбанизация и индустриализация создают спрос на землю, а вопрос о собственности на землю в этой стране — один из самых муторных и безвыходных. Только 7% земли на островах Малайского архипелага имеют определенных владельцев.

Результатом стала активная торговля настоящими и поддельными сертификатами на право собственности на землю. Те, кто пытается купить участок земли, иногда обнаруживают, что у нее уже есть ряд несомненных владельцев. И банки с большой настороженностью принимают землю в обеспечение кредитов¹⁹.

Внелегальность повсеместно соседствует с нищетой: «В Бомбее... две трети из 10 млн населения города либо теснятся в крайне перенаселенных лачугах, либо живут прямо на обочинах улиц»²⁰. Но в некоторых странах достаток внелегалов растет. Согласно оценкам перуанской Организации технических оценок (Cuerpo Tecnico de Tasaciones del Peru), цена земли в легальном секторе Лимы в среднем составляет 50 дол. за 1 кв. м, тогда как в районе Гамарры, где расположена значительная часть внелегаль-ных промышленных предприятий Перу, цена 1 кв. м доходит до 3000 дол. США. В Авиасьоне, еще одном центре внелегальной промышленности столичного города Лима, цена земли составляет 1000 дол. за 1 кв. м, а в Химу — 400 дол. США. Для сравнения: в Мирафлоре и Сан-Исидро, в самых престижных районах Лимы, цены участков, имеющих легальные, надежно документированные права собственности, колеблются от 500 до 1000 дол. США за 1 кв. м²¹.

Это старая история

Как только правительство осознает, что числящиеся неимущими уже установили контроль над значительной частью недвижимости и производства, станет ясно, что многие проблемы являются результатом того, что легальное, писаное право не соответствует тому, как живет и работает страна. Ну а если писаное право противоречит законам, которым подчиняется большинство граждан, можно быть уверенным, что недовольство, коррупция, нищета и насилие сохранятся и впредь.

Остается единственный вопрос — сколько времени потребуется правительству, чтобы приступить к легитимации внелегальной собственности, к введению ее в рамки последовательного и ясного правового порядка. Альтернативой является сохранение правовой анархии, поддержание конкуренции между легальной и внелегальной системами прав собственности. Чтобы прийти к единству правовой системы, система легального права в этих странах должна адаптироваться к тому, что внелегалы требуют расширения системы прав собственности.

Благой вестью является то, что перед реформаторами правовых систем нет никаких неизведанных пропастей. Стоящие перед ними проблемы очень серьезны и велики, но в других странах аналогичные задачи уже решены. Развивающиеся и бывшие социалистические страны стоят перед тем же, с чем уже имели

дело развитые страны в период между XVIII в. и началом Второй мировой войны. Массовая внелегальность отнюдь не является чем-то новым. Она возникала в прошлом всякий раз, когда правительства запаздывали с приведением права в соответствие с требованиями реальной жизни.

Когда в Европе началась промышленная революция, правительствам также пришлось сражаться с неуправляемой миграцией населения, ростом внелегального сектора, городской нищетой и социальными беспорядками. Сначала они также пытались решать все эти проблемы по отдельности.

Поле невидимости II: прошлая жизнь за пределами стеклянного колпака

Миграция в города

Большинство ученых связывают начало промышленной и торговой революции в Европе с массовой миграцией населения в города, ослаблением эпидемий, что послужило причиной роста населения, и с увеличением разрыва между доходами сельских жителей и горожан²². В семнадцатом и восемнадцатом столетиях заработки наемных рабочих в городах стали выше, чем на селе. Совершенно естественно, что самые энергичные люди в надежде на увеличение дохода переселялись в города.

В Англии первая волна миграции отмечена в конце шестнадцатого столетия. Власти, недовольные притоком населения в города и создаваемыми этим беспорядками, пытались поддерживать мир с помощью разных паллиативных мер, таких, например, как раздача беднякам продуктов питания. Предпринимались настойчивые попытки выдворить людей из городов. В 1662, 1685 и 1693 гг. были приняты законы, требовавшие, чтобы горожане, желающие получать продовольственную помощь, вернулись к месту рождения или постоянного жительства. Целью этих законов было ослабить стремление людей переселяться в города в поисках занятости. В 1697 г. был принят закон, разрешавший покидать свое место и перемещаться по стране только при наличии письменного обещания властей принять поселенца на новом месте. Эти законы мешали уходить из деревень многодетным семьям и старикам, но молодые, сильные и неженатые мужчины изыскивали лазейки, чтобы отправиться в города. Именно такого рода люди становились удачливыми предпринимателями или яростными бунтовщиками.

Большинство мигрантов не находили той работы, ради которой двигались в города. Существовавшие законы, и прежде всего необходимость получить разрешение на расширение или диверсификацию бизнеса, ограничивали возможность легально работавших предпринимателей создавать новые рабочие места. Некоторым мигрантам удавалось найти временную работу или место слуги²³. Многие были принуждены — в ожидании того, когда их примут в гильдию* или они найдут место в легальном предприятии, — временно размещаться на окраинах больших европейских городов, в «пригородах», то есть во внелегальных поселениях того времени.

Социальные волнения были неизбежны. Миграция в города набрала силу, только когда политические институты того времени серьезно отстали от быстро менявшейся действительности. Негибкость меркантилистских** законов и таможенных правил не позволяла новым горожанам полностью реализовать свой экономический потенциал. Обострению социальных конфликтов способствовали перенаселенность городов, болезни и неизбежные проблемы адаптации вчерашних крестьян к реалиям городской жизни. Д.К. Коулмен*** замечает, что уже в шестнадцатом столетии в парламенте Англии раздавались жалобы на «толпы попрошаек» и невиданный прежде в городах рост числа «воров, бродяг и мошенников»²⁴.

Вместо того чтобы приспособиться к новым требованиям городской жизни, правительства в попытке изменить реальность штамповали новые законы. Новые законы порождали новые пре-

* В средневековой Англии гильдиями именовались объединения ремесленников.

** Меркантилизм — популярная в XV—XVII вв. политика государственного регулирования хозяйства, ориентированная на ограничение импорта и контроль над экспортом в целях притока золота и серебра в страну.

*** Современный американский историк экономической мысли и экономики.

ступления, и вскоре потребовались законы для наказания тех, кто нарушал прежде принятые законы. Судебные преследования множились; распространенными явлениями стали контрабанда и чеканка фальшивых денег. Власти ужесточали уголовные наказания.

Подъем внелегальности

Новые горожане, не найдя законных источников дохода, начали открывать в своих домах нелегальные мастерские. При этом они обходились «почти безо всякого оборудования, одними ручными инструментами»²⁵. Потомственные горожане презирали вещи, изготовленные за пределами ремесленных гильдий и легальной системы производства.

Мигрантам, естественно, было не до разборчивости: внелегальная работа была для них единственным источником дохода, и внелегальный сектор хозяйства вступил в период буйного процветания. Эли Хекшер* цитирует Оливера Голдсмита**, заметившего в 1762 г.: «Мало найдется англичан, которые бы ежедневно в течение всей жизни не нарушали безнаказанно каких-либо законов... и только развращенные и продажные пытались добиться их исполнения»²⁶. Два французских декрета (1687 и 1693 гг.), также цитируемых Хекшером, признают, что одной из причин невыполнения технических требований к производству была полнейшая неграмотность работников, куда худшая, чем сегодня в развивающихся странах. Ткачи были не в состоянии выполнить даже простейшее требование закона о том, что производители тканей должны помещать свое имя в начале каждого рулона. Но хотя большинство рабочих не умели ни читать, ни писать, они работали эффективно. Адам Смит писал: «Если вы хотите, чтобы ваша работа была выполнена пристойно, ее следует заказывать на окраинах, где работники, не имея исключительных привилегий, могут полагаться только на свой характер, а затем вы должны контрабандой доставить готовую работу в город»²⁷.

* Известный шведский экономист и историк экономической мысли.

** Английский писатель, обличавший нравы эпохи крушения патриархального общества.

В отличие от Адама Смита, власти и законные производители не были в восторге от эффективности конкурентов. В Англии в десятилетия, последовавшие за восстановлением монархии в 1660 г., ревнители традиций жаловались на засилье коробейников и лоточников, на помехи легально торгующим магазинам и на открытие новых магазинов во множестве малых городов. В Париже судебные тяжбы между портными и продавцами поношенной одежды продолжались более трех столетий. Конец им положила Французская революция.

В преамбулах к законам и указам этого периода часто встречаются ссылки на неисполнение прежде изданных законов. Согласно Хекшеру, чтобы защитить производителей шерсти, в Англии в 1700 г. был принят закон, запрещавший импорт ситцев из Индии. Предприимчивые английские производители, умело используя лазейки в законе, сами наладили изготовление набивных ситцев. Один из путей обойти запрет на производство ситца состоял в использовании бумазеи — английского ситца на льняной основе. В Испании теневики также подвергались преследованиям и наказаниям. В 1549 г. император Карл I издал 25 указов, направленных против внелегальных производителей. Одна из мер предусматривала обрезание у готовой ткани кромки со штампом производителя, чтобы покупатели знали, что приобретают незаконно изготовленный товар. Такое обхождение должно было поставить торговцев в униженное положение.

Давление государства на внелегалов было многообразным, грубым, а во Франции — убийственным в прямом значении этого слова. В середине XVIII в. по французским законам, запрещавшим производство, импорт или продажу набивных ситцев, диапазон наказаний простирался от тяжелого принудительного труда и заключения в тюрьму до смертной казни. Однако внелегалов это не останавливало. По оценкам Хекшера, всего за одно десятилетие XVIII в. более 16 тыс. контрабандистов и внелегальных производителей были казнены французскими властями по закону, запрещавшему производство или импорт набивных ситцев. Гораздо большее число людей были сосланы на галеры или наказаны другими способами. В одном только городе Валансьене 77 внелегальных предпринимателей были приговорены к повешению, 58 — к колесованию, 631 — к ссылке на галеры, и только один теневой промышленник был помилован.

Как считают Роберт Эклунд и Роберт Толлисон*, столь жестокое преследование внелегалов объяснялось не только стремлением защитить существующие производства, но и тем, что новая технология производства многоцветных ситцев затрудняла сбор налогов²⁸. Выявить производителей одноцветных тканей и проверить, насколько аккуратно они платят налоги, было весьма просто, а новая технология нанесения рисунка позволяла варьировать краски, что затрудняло поиск производителя.

В борьбе с нарушителями закона государство пыталось опереться на гильдии, главной функцией которых был контроль за доступом к легальному рынку. Но вместо того чтобы скорректировать законы и легализовать теневиков, власти ужесточали законы, из-за чего желавшие включиться в производство вынуждены были мигрировать в пригороды — внелегальные поселения того времени. Когда в 1563 г. Английский свод законов о мастерах и подмастерьях определил величину заработной платы, подлежавшую ежегодному пересмотру с учетом цен на предметы первой необходимости, многие теневики двинулись в провинциальные города или принялись создавать новые пригородные поселения, где государственный контроль был не столь строг или просто отсутствовал. Исход в пригороды позволял также уйти из-под надзирающего взора гильдий, чья юрисдикция охватывала только города.

Со временем внелегальная конкуренция ужесточилась настолько, что у легальных производителей не осталось иного выхода, как передавать по субконтрактам часть производства в пригородные мастерские, что вело к сужению налоговой базы и, соответственно, к росту налогов. Возник порочный круг: растущие налоги вызывали безработицу и волнения, что подталкивало людей к переезду в пригороды и к расширению практики субконтрактных договоров с внелегалами. Некоторые теневики действовали столь успешно, что при помощи политического давления и взяток постепенно добились легального статуса.

* Современные американские исследователи истории экономической мысли.

Гильдии предприняли контрнаступление. При Тюдорах было издано множество законов, запрещавших создание внелегальных мастерских и служб в пригородах. Однако многочисленность теневиков и их навыки конспирации свели на нет все усилия правительства. В ряду значительных поражений гильдий, зафиксированных историками, можно отметить дело гильдии шляп и одеял в Норвиче (Англия): после длительной и получившей широкую известность тяжбы гильдия так и не смогла отстоять свое исключительное право на производство этих товаров²⁹. Конкуренция истощала гильдии. Коулмен связывает их упадок с «притоком рабочей силы, изменением структуры спроса и расширением торговли, а также с развитием новых отраслей и распространением деревенской промышленности, где целые районы вырабатывали заказную продукцию из давальческого сырья»³⁰.