Понятие современного российского законодательства и его основные черты

В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия "законодательство", что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов.

Под законодательством понимается:

- система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права.

- совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента РФ и нормативных постановлений Правительства РФ.

- совокупность только законов.

В действующих правовых актах термин "законодательство" применяется по-разному во всех трех указанных выше смыслах.

Представляется, что самое широкое понятие "законодательство" как совокупность нормативных правовых актов не является в принципе научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в России правового государства.

Очевидно, что понятие "законодательство" должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также в Гражданском, Семейном и др. кодексах РФ. Однако необходимо иметь в виду, что в действующих нормативных актах пока еще нет четкого и общепринятого его определения. В то же время в будущем, в текущей правотворческой работе, а также в юридической практике и научных исследованиях необходимо постепенно переходить к однозначной, более узкой трактовке этого понятия именно как совокупности законов государства.

Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: обеспечивается свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.

Закон должен быть ориентирован, прежде всего, на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл.2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина" предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции РФ.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности - провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономических и культурных правах, в Хельсинкском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Следующая характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирования права, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях - основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает существенный рост объема нормативных правовых актов, законов и подзаконных актов. Эта черта развития современного законодательства особенно важна с точки зрения задач, стоящих перед российскими законодателями. Россия переживает своеобразный правотворческий бум. Прежде всего, следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности, как на федеральном, так и региональном уровне. Например, только за апрель 2003 г. было внесено 141 законопроект в Государственную Думу, из которых ею было принято 17 законов и 11 подписано Президентом РФ[93].

Весь массив действующего федерального законодательства, по данным справочно-поисковой системы "Гарант", составляет на момент 23 октября 2004 г. 386 458 актов.

Как видим, законов принимается в последнее время большое количество.

В средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, предложениях партий и других общественных объединений, граждан высказывается масса предложений о принятии зако­нов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Однако, нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение ко­личества федеральных законов не дает необходимых результа­тов.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепен­ным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на осно­вополагающие, опорные акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто выходят как резуль­тат компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффектив­ность уже в момент их принятия.

Однако из-за большого их количества законы не систематизированы, что приводит к противоречиям и коллизиям. В связи с этим, в законодательной деятельности нужна должная осмотрительность, экономия правовых средств. Закон следует принимать не тогда, когда его можно при­нять, а когда нельзя не принять.

Повышение роли закона вовсе не предполагает, что любой вопрос должен быть урегулирован именно законом. Правиль­но подчеркивается в литературе, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если он будет регулировать важнейшие отношения, оставляя решение зна­чительной части прочих вопросов на усмотрение органов правотворчества.

Наряду с увеличением общего объема российского зако­нодательства прослеживается и другая его закономерная тен­денция - расширение и углубление регулирования обществен­ных отношений. Полнота регулирования, т.е. наличие во всех сферах отношений, требующих правовой регламентации, до­статочно полной системы законов и вытекающих из них под­законных актов, как качество любой правовой системы, при­обретает в современной России особое значение. Без него не­возможно укрепление конституционной законности, оптими­зации воздействия права на радикальные политические и эко­номические преобразования в России.

Ныне ликвидированы многие существенные пробелы в российском законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информационных, в сфере медицины, миграционные и др.), и те из них, которые существовали ранее, но до недав­него времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).

Тенденцию к углублению правового регулирования нельзя понимать как "мелочное регламентирование". Чрез­мерная регламентация сковывает инициативу и самосто­ятельность хозяйственных структур, граждан и иных субъектов права, порождает бюрократизм, формализм и боязнь принимать самостоятельные решения.

Для права современного цивилизованного государства характерны расширение самодеятельности, инициативы государственных органов, юридических и физических лиц в установлении и реализации своих прав и обязанностей. Но важно при этом отметить, что нормы права, используя весь разнооб­разный спектр методов воздействия - поощрение и запрет, рекомендацию и предоставление правомочия, экономический метод и юридическую санкцию, должны реагировать на все возникающие в жизни правовые проблемы, не оставлять их в стороне. Законодательство должно опираться, прежде всего, на достаточно общие научно обоснованные масштабы, эталоны деятельности субъектов права, хорошо между собой согласо­ванные и предоставляющие достаточно широкие возможности выбора вариантов поведения в зависимости от изменяющихся условий, новых требований жизни.

Оптимальное соотношение между стабильностью, устойчи­востью правового регулирования и его дина­мизмом - одна из характерных черт современного российского законодательства.

Стабильность - неотъемлемое качество права, без которо­го оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизо­ванном обществе. В юридической норме находят свое закрепление лишь те отношения между людьми, которые устоялись, прошли проверку временем и могут быть установлены в каче­стве эталона поведения, устойчивого его варианта. Жестко выраженная внешняя форма права (законы, постановления и др.) придает устоявшимся отношениям еще большую устойчи­вость.

Законодательство должно быть достаточно гибким, и стремление к его стабильности не должно препятствовать необходимости оперативно реагировать на изменение обстанов­ки, возникновение новых потребностей жизни.

Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным сред­ством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны.

Немаловажное значение имеет и такая черта законода­тельства современной России, как тенденция к децентрализации правового регулирования, к уменьшению роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнитель­ных органов и передача большого объема правотворческих полномочий на места. Четкая централизация правовой систе­мы, свойственная советскому периоду и позволяющая цент­ральным органам непосредственно решать все важнейшие во­просы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распре­деления правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и самостоятельными муни­ципальными образованиями.

Тенденция к устойчивому сокращению удельного веса фе­дерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения боль­шинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал российского государства, необходимос­тью перехода функций управления на места, повышения ак­тивности и инициативы местных законодательных и исполни­тельных органов.

Одной из объективных тенденций развития законодатель­ства современной России является повышение социальной зна­чимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные во­просы жизни страны и обладающего наибольшей юридичес­кой силой в системе источников права РФ. Закон непосредст­венно олицетворяет собой принцип народовластия в стране.

Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость - непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Ре­гулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчи­во, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от актов правотворчества ис­полнительных структур.

Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как ак­тивное взаимодействие национальной правовой системы и меж­дународного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современно­го мира, углубление единства судеб всех народов и человечест­ва в целом.

Усиление такого взаимодействия - одна из конституци­онных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конститу­ции РФ установлено, что общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международ­ные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Определено также правило, что если международ­ным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международно­го договора. Как известно, ст. 15 относится к гл. 1 Конститу­ции РФ "Основы конституционного строя", что подчеркивает особую значимость указанных положений, изменение которых в соответствии со ст. 135 Конституции РФ значительно услож­нено.

Конституционный характер взаимоотношения внутриго­сударственного и международного права определяется и в ряде других положений Конституции РФ. Так, в ч. 1 ст. 17, которая открывает гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", говорится, что в Российской Федерации признаются и гаран­тируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ устанавливается важное для обеспечения и охраны правового статуса личности право каждого гражданина в соответствии с международными дого­ворами России обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (см. также ст. 62, 63, 67, 69 Конституции РФ).

Многие демократические нормы Конституции РФ, других законов впервые были сформулиро­ваны в таких международно-правовых документах, как Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и полити­ческих правах и др. Влияние принципов и норм международ­ного права проявляется также и в том, что многие из них представляют собой как бы программу дальнейшего развития законодательства России, определяют те идеалы, к которым законодатель должен стремиться при создании законодатель­ной базы российского правового государства.

Можно отметить еще одно качество современного законодательства Рос­сии - это тенденция к решительной стабилизации институтов власти: ук­репление "вертикали" власти, введение механизма ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед федеральны­ми органами за нарушение норм федерального законодатель­ства.