Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации»
В современных условиях проведения административной реформы ведомственным нормативным актам уделяется особое значение. Это обуславливается в первую очередь тем, что построение четкой вертикали государственных органов, направленное на усиление президентской власти с целью установления режима законности в России, реально опирается на действие ведомственных нормативных актов. Свидетельством тому служит Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», где отмечается, что «федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности».
Однако здесь сразу возникает проблема определения полномочий субъектов ведомственного нормотворчества, поскольку иной раз министерства и ведомства выходят за рамки своей компетенции, принимая нормы, не конкретизирующие законы, нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства, а «первичные» нормы.
В связи с этим актуальной проблемой является законность ведомственных нормативных актов. Необходимо на уровне федерального закона закрепить требования, предъявляемые к ведомственным нормативным актам. Главное, чтобы данные акты принимались на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и нормативных актов Правительства и не ограничивали права и свободы граждан. В современной ситуации ведомственные нормативные акты иной раз возлагают обязанности, как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Российская Федерация в отличие от большинства правовых государств не имеет единых, закрепленных федеральным законом правил подготовки и принятия ведомственных нормативных актов. Данный пробел в законодательном регулировании отчасти заполняется такими актами, как: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Такая регламентация не основательна, поскольку осуществляется подзаконными актами, носящими фактически временный характер.
Тем не менее, если совершить экскурс в недавнее прошлое, то можно констатировать, что нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года93. Нормотворческая компетенция определялась не многочисленными актами различной юридической силы, как сегодня, а конкретным документом, что, несомненно, оказывало существенную помощь правоприменителям.
В связи с этим, актуальной проблемой является разработка и принятие сводного, кодифицированного акта, а именно, федерального закона, регламентирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Инициируемым законом необходимо определить порядок осуществления нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, виды ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу.
Кроме этого, как показывают данные статистики, на сегодняшний день объем ведомственных нормативных актов в системе правового регулирования непомерно велик. Так, по экспертным оценкам он составляет более 60000, а в государственном реестре числится чуть более 3000 ведомственных нормативных актов.
Серьезные проблемы в правовом регулировании возникают также из-за правовой нестабильности, поскольку в ведомственные нормативные акты, которые только, что вступили в юридическую силу, часто вносятся существенные добавления и изменения. Так, на сегодняшний день действуют ведомственные нормативные акты, в которые внесено более 40 изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. Подобные факты приводят к правовому дисбалансу и как результат к сбоям в формировании российской правовой системы.
В связи с этим, необходимо провести серьезную, большую по объему, работу по систематизации (консолидации, кодификации и т. д.) ведомственных нормативных актов.
Помимо этого, у государственных служащих в министерствах нередко возникают проблемы, связанные с выбором формы ведомственного нормативного акта. Как правило, они появляются в связи с тем, что формы ведомственных нормативных актов, как и порядок осуществления систематизации ведомственных актов не закреплены на уровне федерального закона и в различных федеральных министерствах действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов. Во многих федеральных органах исполнительной власти не отлажена система учета и хранения ведомственных нормативных актов. В результате это приводит к неразберихе в правоприменительной деятельности, так как большое разнообразие форм ведомственных нормативных актов затрудняет их поиск.
Много проблем связано и с содержанием ведомственных нормативных актов, так как еще продолжают действовать ведомственные нормативные акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям, что наносит серьезный удар по формированию современной правовой системы, по демократизации государства. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Нередко действуют ведомственные нормативные акты несоответствующие нормам российского законодательства. В связи с этим, важное значение, имеет закрепление на уровне федерального закона общих для всех федеральных органов исполнительной власти принципов нормотворческой деятельности, на которые будут опираться разработчики нормативных актов.
Актуальными на сегодняшний день являются вопросы, касающиеся технико-юридической стороны ведомственных нормативных актов, поскольку значительным еще остается объем данных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники. Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует сам механизм для выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят о необходимости совершенствования всей системы контроля за ведомственными нормативными актами и закрепления данного вида деятельности на уровне акта, обладающего высшей юридической силой. Так, например, Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет контрольные и регистрационные функции за ведомственными нормативными актами, после проведения правовой экспертизы ведомственного нормативного акта может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если, акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности непредусмотренные законодательством, либо - выходит за пределы компетенции органа, его принявшего, не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами.
Но на практике появляются и другие, не перечисленные здесь причины, по которым ведомственные нормативные акты не регистрируются. Анализ книг учета регистрации ведомственных нормативных актов выявил ряд причин не указанных в законодательстве, на основании которых нормативным документам было отказано в государственной регистрации. Например, в заключениях о регистрации содержались следующие формулировки: «акт носит ведомственный характер" или "акт носит нормативно-технический характер".
В связи с тем, что практически невозможно найти ведомственный нормативный акт, который бы прямо, косвенно, либо опосредованно не выходил на проблему прав и свобод человека и гражданина практическое решение обозначенных проблем видится в следующем. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, то есть все ведомственные нормативные акты должны проходить процедуру государственной регистрации.
На основании сказанного следует вывод о необходимости обсуждения и принятия данного проекта федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти», поскольку отсутствие такого жизненно необходимого федерального закона является пробелом в праве и негативно влияет на осуществление правового регулирования.
Целью данного закона является упорядочение нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности данного вида деятельности и качества ведомственных нормативных актов.
Предметом законодательного регулирования данного закона должны быть вопросы, касающиеся порядка осуществления нормотворческих функций федеральными органами исполнительной власти, виды ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу, толкования, а также регламентация порядка их хранения и других видов систематизации.
Возможность альтернативного регулированиярассматриваемого федерального законабыла бы вероятна, если бы в федеральном законе, прошедшем первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания, регламентирующим подготовку нормативных актов в Российской Федерации, содержались бы нормы о ведомственных нормативных актах.
Структура данного федерального закона состоит из двенадцати глав.
В главе 1 «Общие положения» определен предмет регулирования и цели настоящего Закона, содержатся дефиниции основных понятий, применяемых в настоящем Законе, закреплены правовые основы разработки и принятия ведомственных нормативных актов, принципы нормотворчества, нормотворческие функции федеральных органов исполнительной власти, а также субъекты нормотворческой инициативыфедеральных органов исполнительной власти, установлена системанормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Вовторой главе «Прогнозирование и планирование в ведомственном нормотворчестве» раскрываются понятие и задачи прогнозирования в ведомственном нормотворчестве, регламентируется порядок осуществления прогнозов в ведомственном нормотворчестве, подготовки планирующих документов и порядок отчетности по данным планам.
В главе 3 «Подготовка нормативных актов» регламентированы стадии подготовки ведомственных нормативных актов, определен статус экспертов проектов нормативных актов и срокиподготовки проектов нормативных актов, установлен порядокподготовки альтернативных проектов ведомственных нормативных актов.
В главе 4«Согласование и визирование проектов нормативных актов» регламентируется порядок согласования и визирования проектов ведомственных нормативных актов, а также порядок подписания (утверждения)проектов ведомственных нормативных актовруководителями федеральных органов исполнительной власти, либо лицами, исполняющими их обязанности. Помимо этого в пункте 7. данной главы установлены условия, при которых руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность.
В главе 5 «Оформление ведомственных нормативных актов»закреплен порядокоформления реквизитов ведомственных нормативных актов,требования к структуре, языку ведомственных нормативных актов, а также к наименованиям государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и должностей, употребляемым в ведомственных нормативных актах.
В главе 6 «Государственнаярегистрация ведомственных нормативных актов» определен круг субъектов государственной регистрации ведомственных нормативных актов, структура государственной регистрации ведомственных нормативных актов, установлен порядок и сроки представления документов на государственную регистрацию, определен круг случаев отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов, регламентирован порядок обжалования отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов.
В главе 7. «Опубликование и вступление в юридическую силу ведомственных нормативных актов»регламентированыоснования и порядок опубликования ведомственных нормативных актов, установлены официальные источники их опубликования, порядок вступления в юридическую силу ведомственных нормативных актов.
В главе 8 «Толкование ведомственных нормативных актов» раскрывается понятие толкования ведомственных нормативных актов, его виды и пределы, определен порядок осуществления запросов о толковании ведомственных нормативных актов.
Глава 9, посвящена систематизации ведомственных нормативных актов, в ней определены субъекты, виды систематизации ведомственных нормативных актов, порядок издания сборников актов официального толкования ведомственных нормативных актов, а также порядок учета и ведомственных нормативных актов в федеральных органах исполнительной власти.
В главе 10, закреплен порядок финансирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
В главе 11 «Контроль за нормотворческой деятельностью и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти» закреплена система контроля за ведомственным нормотворчеством и законностью ведомственных нормативных актов, определены субъекты и виды, а также порядок осуществления контроля за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, регламентирован порядок координации контроля за ведомственным нормотворчеством и за законностью ведомственных нормативных актов.
В главе 12 «Заключительные положения» определен порядок вступления в юридическую силу настоящего закона, а также порядок приведения ведомственных нормативных актов в соответствие с настоящим Законом.
Автор инициативного проекта:
профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета - Высшая школа экономики, доктор юридических наук Ю.Г. Арзамасов
Перечень нормативных актов подлежащих отмене в связи с принятием федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации»