Порядок принятия правовых актов представительным органом муниципального образования

Правотворческий процесс в представительном органе муниципального образования начинается с внесения проекта правового акта в порядке реализации права правотворческой инициативы. С формально-юридических позиций именно с этого момента возникает обязанность местного совета принять проект к своему рассмотрению. Предшествующие действия по созданию нормативного правового акта, включающие анализ потребностей в правовом регулировании, разработку текста проекта обобщаются определением «подготовка проекта правового акта».

Деятельность с нулевого цикла работы над проектом нормативного акта осуществляется широким кругом субъектов, включая органы исполнительной власти, научные учреждения, высшие учебные заведения, общественные объединения, профсоюзы, предпринимательские круги. Для небольших муниципальных образований в Красноярском крае, не имеющих возможности содержать штат квалифицированных юристов и экспертов, проекты уставов и решений подготавливаются Консультационном методическим центром. Созданный как государственное учреждение Красноярского края Центр оказывает правовую помощь муниципальным образованьям, в том числе разрабатывает типовые проекты муниципальных правовых актов и соглашений.

Подготовке проектов нормативных правовых актов не свойственна форма строго формализованной юридической процедуры. Перечень субъектов правотворчества не совпадает с субъектами правотворческого процесса. Последние действуют в рамках, жестко заданных федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. А субъекты правотворчества, создавая проект, подчиняются требованиям технологии правотворчества, то есть правилам технического и научного характера к разработке и оформлению проектов нормативных правовых актов, имеющих цель обеспечить их надлежащее качество. Технология правотворчества включает правила юридической техники и научно-информационное обеспечение процесса правотворчества, принципы подготовки проектов правовых актов.

Разработка проектов правовых актов базируется на принципах концентрированности, системности, поэтапности, объективности и научности творческой деятельности по созданию текста проекта. Деятельности по подготовке проектов неизбежно разбивается на ряд этапов: выработка концепции нового акта, составление текста проекта, экспертиза положений проекта нормативного правового акта.

В число субъектов, наделенных правом официально внести проект правового акта, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает депутатов представительного органа муниципального образования, главу муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Уставом муниципального образования круг инициаторов правотворческого процесса может быть расширен.

Нормативное закрепление закрытого перечня субъектов права правотворческой инициативы оправдывается появляющейся возможностью тщательно отобрать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесения их в качестве законопроектов. Право правотворческой инициативы предоставляется субъектам, которые обладают качествами, позволяющие им оценивать перспективы развития муниципалитета, выявить необходимость в урегулировании отношений, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества. Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, наделенных таким правом, отрицательным образом сказывается на правотворческой работе парламента, затрудняет работу депутатов, и даже вызывает «правотворческую инфляцию», дублирование.

Использование права правотворческой инициативы для внесения проектов по порядку и правилам решения вопросов местного значения используется депутатским корпусом редко. Численное и содержательное соотношение проектов правых актов, подготавливаемых к рассмотрению в Совете депутатов, отвечает общепринятой законодательной практике. «За рубежом правительственные и президентские законопроекты составляют подавляющее большинство даже при активной законодательной работе парламента», в Италии, например, правительство вносит более 90 % законодательных инициатив. Парламентарии и аппарат этого органа в отличие от исполнительной власти не обладают всеми необходимыми информационными и организационными ресурсами, для того чтобы внести проект, отвечающих всем требованиям, в том числе, рассчитать обоснования и последствия введения, изменения или отмены правовых норм.

Исключительной правотворческой инициативой обладает глава администрации на представление в Совет депутатов проекта бюджета, внесения в него изменений, утверждения отчета об исполнении бюджета. Прерогативой главы администрации является внесение проекта акта, устанавливающего структуру администрации.

Проекты решений, предполагающие увеличение расходов или уменьшение доходов, осуществление дополнительных расходов из средств бюджета, вносятся в Совет депутатов по инициативе главы администрации с приложением их финансово-экономического обоснования. Такие проекты могут быть внесены и иными субъектами, наделенными уставом правом правотворческой инициативы только при наличии заключения, данного по ним главой администрации.

Усложненный порядок внесения так называемых «финасовоемких» проектов соответствует общепринятой практике правотворчества в этой сфере. Процедура обязательного получения заключения исполнительных органов на указанные проекты служит гарантией, позволяющей депутатскому корпусу воздержаться от принятия необеспеченных материальными и финансовыми средствами решений, реализация которых будет затруднена. Нарушение правила о получении предварительного заключения главы администрации по проекту финансово затратного проекта выступает основанием для отклонения принятого представительным органом нормативного правового акта главой муниципального образования.

Содержание права законодательной инициативы включает три элемента: возможность управомоченного лица – субъекта права правотворческой инициативы – внести в представительный орган проект правового акта; требовать от парламента включения проекта в повестку дня или представления мотивированного отказа; обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав, отозвать проект решения до начала его рассмотрения на сессии. Праву субъекта правотворческой инициативы корреспондирует обязанность местного совета рассмотреть поступившее предложение. Но парламент не обязан принять поступивший проект и может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось. Обязанность представительного органа рассмотреть внесенных проект правового акта является гарантией реализации права правотворческой инициативы; определяет статус субъекта правотворческой инициативы, выделяя его таким образом из круга иных участников правотворческой деятельности; с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения местным парламентом права субъекта правотворческой инициативы[8].

Порядок внесения проектов решений в Совет депутатов определяется его Регламентом. Как правило, проект представляется на имя председателя и подлежит регистрации. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов оформляются в соответствии с требованиями, указанными в регламенте представительного органа муниципалитета. Кроме пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости принятия предполагаемого решения, характеристику целей и задач, к проекту акта в отдельных случаях требуется прилагать его финансово-экономическое обоснование.

По общему правилу поступивший проект рассматривается на ближайшем заседании депутатского корпуса, что является гарантией реализации права правотворческой инициативы. Проект правового акта не включается в повестку дня очередной сессии Совета и переносится на следующую, если необходимо истребовать дополнительные материалы, получить экспертные заключения. Отсрочка рассмотрения внесенного проекта осуществляется по предложению инициатора, а также в случае принятия ответственным комитетом решения о потребности доработки проекта.

Обсуждение, доработка и принятие проекта правого акта – объемная и наиболее важная стадия правотворческого процесса в представительном органе местного самоуправления. В ее рамках выделяют отдельные этапы: подготовка проекта правового акта к рассмотрению, чтения.

До обсуждения на совместном заседании депутатского корпуса по каждому проекту проводится основательная подготовительная работа. К пленарному рассмотрению депутатами проект правового акта проходит экспертные процедуры. По вопросам, подлежащим регулированию, организуются согласительные мероприятия, общественные дискуссии, проводится анализ его положений в органах местного самоуправления с участием специалистов, представителей общественных и профессиональных объединений. Сочетание сессионного рассмотрения проекта правового акта и работы над ним в иных формах способствует исследованию и общих положений проекта, и детальных формулировок, оптимизирует правотворческий процесс и улучшает качество правового текста.

Наиболее типична на этом этапе организация работы над проектом правового акта в комиссиях и комитетах представительного органа. В зависимости от содержания проекта определяется профильная по нему комиссия. Решение о готовности проекта решения Совета депутатов к рассмотрению депутатским корпусом принимает ответственная комиссия по проекту. Ответственный комитет оценивает готовность проекта правового акта на основании материалов, представленных инициатором проекта решения, заключений постоянных комиссий, юридического отдела аппарата Совета, замечаний и предложений депутатов, депутатских объединений, результатов обсуждений и проведенных экспертиз.

К отдельным видам проектов решений местного представительного органа сверх того приобщается заключение о результатах публичных слушаний и протокол об их проведении. Вынесенный на публичные слушания проект решения Совета дорабатывается с учетом предложений и замечаний, поступивших от горожан в ходе публичных слушаний. По тексту проекта, обсуждавшегося на публичных слушаниях, обязательно выделяются те положения, что добавлены при доработке проекта по результатам слушаний. В случае проведения опроса граждан по вопросу, который затрагивается в проекте, к нему прилагается также и результаты проведенного опроса.

Процедура обсуждения проекта подготовленного акта на заседании представительного органа местного самоуправления разбивается на «чтения», под которыми понимают формализованные этапы рассмотрения проекта с участием всех депутатов представительного органа местного самоуправления на пленарном заседании.

Рассмотрения проекта решения на заседании Совета депутатов включает в себя пошаговые элементы:

- доклад инициатора проекта;

- содоклад;

- вопросы к докладчику и содокладчику и ответы на вопросы;

- прения по обсуждаемому вопросу;

- заключительное слово докладчика и содокладчика;

- выступления по мотивам голосования;

- само голосование, в ходе которого проект принимается за основу.

«Второе чтение» включает:

- внесение поправок к принятому за основу проекту решения;

- выступления по мотиву голосования;

- голосование, в ходе которого проект решения принимается в целом.

При принятии проекта решения за основу (первое чтение) обсуждаются основные положения проекта, дается общая оценка концепции проекта и решается вопрос о необходимости его принятия. Вместе с рассмотрением проекта с точки зрения его актуальности и практического значения осуществляется работа по поправкам и замечаниям, предложенным ответственным и другим комитетам.

Принятие проекта за основу означает, что текст может дорабатываться путем внесения в него поправок. Если проект не утвержден, то он может рассматриваться постатейно. В случае непринятия проекта решения за основу и отказа от постатейного рассмотрения, он считается отклоненным. Протокольным решением такой проект направляется на доработку в ту же ответственную комиссию или поручается его последующая подготовка другой комиссии. Совет вправе признать нецелесообразной дальнейшую работу над внесенным документом. Отклоненный проект может быть внесен вторично, но не ранее чем через два месяца. Ограничение времени для повторного представления проекта решения Совета не распространяется на решения о финансах.

Проект решения городского Совета, принятый за основу, на этом же заседании может быть поставлен на голосование в целом. Такое допустимо, если отсутствуют желающие внести поправки. Если поправки внесены и в ходе заседания юридическая группа подготавливает заключение об отсутствии внутренней несогласованности и противоречий действующему законодательству по проекту, он выносится на голосование в целом. В иных случаях проект решения направляется на дополнительную проверку в юридический отдел городского Совета и вносится на голосование в целом на следующее заседание сессии или на следующую сессию.

Принятие решения в целом логический результат позитивного обсуждения проекта решения, цель всех действий депутатов после принятия проекта документа к обсуждению. Поставленный проект принимается за основу и в целом большинством голосов от установленного числа депутатов, что обеспечивает минимальный уровень легитимности правового акта, в котором должна воплощаться консолидированная воля достаточного числа членов представительного органа.

Заключительная стадия правотворческого процесса в доктрине получила наименование «промульгация». Как на федеральном и региональном уровнях подписание и обнародование не является действиями исключительно парламентскими. Содержание этой стадии состоит в том, что принятый депутатами акт направляется главе муниципального образования, подписывается им, после чего официально опубликовывается (обнародуется) и вступает в действие. Подписывая решение совета, Глава удостоверяет, что решение принято Советом должным образом и подлежит исполнению после опубликования (обнародования) и введения в действие.

В целях реализации принципа разделения «властей» на уровне местного самоуправления, установления системы сдержек и противовесов, глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, наделяется правом «вето». Правомочия отклонить принятый местным Советом нормативный правовой акт рассматривается как важный элемент участия главы муниципального образования в правотворческом процессе и применяется как эффективное средство воздействия на деятельность местного парламента.

Право «вето» в историческом развитии прошло от абсолютного, когда запрет, налагаемый на акт, не может быть преодолен депутатами, до относительного – применяемого на современном этапе. Для преодоления «вето» представительный орган местного самоуправления принимает отклоненный акт в прежней редакции повторным рассмотрением и голосованием.

Действие по наложению «вето» означает направление главой муниципального образования мотивированного возражения против принятого акта в целом либо против его отдельных частей.

Процедуре преодоления «вето» свойственны поиски компромисса, которые нередко возникают в правотворческой практике. Поэтому сначала на голосование ставится вопрос о рассмотрении сопровождающих отклоненный документ предложений главы муниципального образования. В случае согласия Совета с предложенной главой муниципального образования редакцией, новый текст утверждается простым большинством голосов депутатов. Если решение не принято, то на голосование ставится акт в прежней принятой редакции. «Вето» Главы считается преодоленным, при подтверждении ранее принятого решения не менее чем двумя третями голосов от общего установленного числа депутатов. Акт направляется Главе, который обязан подписать его в течение трех дней.

Опубликование решений Совета, то есть официальное его доведение до всеобщего сведения, происходит в определенном порядке, установленном уставом и решением представительного органа муниципального образования. Опубликование требует размещение в официальном печатном издании полного аутентичного текста решения. Официальное опубликование необходимо для создания текста принятого акта и определения даты вступления его в силу. Только на такое издание вправе ссылаться правоприменитель в актах применения права, в том числе в судебном заседании.

[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] Подписан в Париже 20.03.1952 г. Ратифицирован Российской Федерацией (Собрание законодательства. 2001. № 2.Ст 162.).

[3] Заключена в Риме 04.11.1950 г. (Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.).

[4] Решение Красноярского городского Совета от «Об установлении базовых ставок арендной платы»

[5] Постановление

[6] Решение Емельяновского районного Совета.

[7] Постановление Мэра города Сургут от 07.04.1998 № 55 «Об установлении базовых размеров арендной платы за землю в городе Сургуте».

[8] Васильев Р.Ф. // Законодательный процесс.