Принятие нормативных актов

Демократическая власть оказывает воздействие на деятельность и поведение людей прежде всего с помощью права, которое представляет собой совокупность общеобязательных правил и норм. В них выражается воля государства по закре­плению определенного порядка общественных отношений. Если нормы права безукоризненно соблюдаются, то государ­ство признается правовым.

Основным источником права служит закон, т.е. акт высших органов государственной власти. Он обладает наибольшей, юри­дической силой по отношению к другим нормативным актам. Правовое государство зиждется на диктатуре закона.

Законы и другие нормативные акты разрабатываются и при­нимаются в соответствии с установленной процедурой. В зако­нотворческой деятельности участвуют все ветви власти, феде­ральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государ­ственной Думы, Правительство РФ, представительные (законо­дательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

Правительство РФ составляет план законопроектных работ. При этом учитываются предложения федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных государственных организаций. Вносимые предложе­ния проходят экспертную оценку в Министерстве юстиции Рос­сийской Федерации с привлечением в необходимых случаях со­ответствующих институтов, организаций.

Предложения должны содержать:

• обоснование необходимости принятия закона;

• концепцию законопроекта, включающую в себя его об­щую характеристику и основные положения;

• этапы подготовки законопроекта и перечень соисполни­телей — разработчиков;

• срок представления законопроекта в Правительство РФ;

• ориентировочный срок внесения законопроекта в Госу­дарственную Думу.

Правительство РФ координирует законопроектную деятель­ность с палатами Федерального Собрания, с органами исполни­тельной власти субъектов РФ (по вопросам совместного веде­ния). Органы исполнительной власти субъектов РФ получают планы законопроектных работ Правительства РФ для практиче­ского использования и участия в подготовке документов.

Проекты законов и законодательных предложений направляются в Государственную Думу ответственными за их подготовку и представление в парламенте органами власти и подраз­делениями с приложением ряда документов:

• обоснование необходимости принятия;

• оценка их согласованности с другими нормами;

• ожидаемые социально-экономические и иные последст­вия применения;

• финансово-экономическое обоснование.

При использовании права законодательной инициативы Пре­зидентом РФ проекты законов представляются Правительством РФ, Советом Безопасности, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ.

Законопроекты о введении, или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении фи­нансовых обязательств государства, другие законопроекты, преду­сматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Проекты по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и субъектов РФ в предвари­тельном порядке направляются органам исполнительной власти субъектов РФ.

Руководители центральных органов федеральной исполни­тельной власти, подразделений Администрации Президента РФ несут персональную ответственность за качество и соблюдение . сроков подготовки проектов, достоверность и своевременность представления необходимой информации.

Соответствующими органами исполнительной власти Россий­ской Федерации, подразделениями Администрации Президента РФ в Государственно-правовое управление Президента РФ пред­ставляются предложения о заключениях и поправках Президента РФ по проектам, внесенным на рассмотрение Федерального Со­брания не по инициативе Президента РФ. Предложения о воз­вращении законов на повторное рассмотрение, а также о поправ­ках к ним представляются Государственно-правовым управлени­ем Президента РФ с учетом позиции соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации.

Для снятия замечаний по проектам и Президентом РФ и парламентом применяются соответствующие процедуры. Созда­ются согласительные комиссии по преодолению возникших разногласий. Для работы в комиссии приглашаются представи­тели Правительства РФ.

Принятые Государственной Думой федеральные законы пе­редаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения им закона (вето) палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий.

Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Ду­мой при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов об­щего числа депутатов.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов общего числа депутатов Государственной Думы. После этого он подле­жит подписанию и обнародованию Президентом РФ.

При рассмотрении в Парламенте проектов, законодательных инициатив, указов назначаются официальные представители Президента РФ. Ими могут быть Председатель Правительства РФ, его заместители, министры, руководители других органов исполнительной власти, советники Президента РФ.

Полномочными представителями Правительства РФ в парла­менте являются статс-секретари, ими назначаются руководители соответствующих министерств и ведомств. Они отвечают за про­хождение законопроектов, за взаимодействие с палатами, получе­ние законодателями информации от министерств и ведомств.

Принятый парламентом закон направляется Президенту РФ. Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Со­вет Федерации вновь рассматривают данный закон. В случае одобрения в ранее принятой редакции закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Процедура принятия закона приводится на рис. 2.3.

Законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня |их официального опубликования, если самими законами не ус­тановлен другой порядок вступления в силу.

Основным документом, определяющим текущую финансово-экономическую политику, является Закон о федеральном бюд­жете. Его принятию придается социально-политическое значение, а разработка осуществляется по особой процедуре.

Правительство РФ готовит проект федерального бюджета на очередной год и выносит его на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания. Одновременно представляются необходимые материалы и расчеты, предусмотренные Законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Если требуется внесение изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, связанные с политикой в сфере доходов и расходов, то Правительство вносит проекты соответствующих федераль­ных законов.

Рис. 2.3. Процедура принятия закона

Центральный банк России представляет в Государственную Думу основные направления государственной денежно-кредит­ной политики.

Государственная Дума направляет проект закона о феде­ральном бюджете Президенту РФ, Совету Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Совет Госдумы утверждает профильные комитеты, ответст­венные за рассмотрение разделов и подразделов бюджета.

Государственная Дума рассматривает проект закона о феде­ральном бюджете в четырех чтениях (табл. 2.3). Принятый Гос­думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства. От каждой стороны участ­вуют не более 20 человек. Решение комиссия принимает раз­дельным голосованием. Если за него проголосовало большин­ство присутствующих на заседании комиссии представителей данной стороны, решение считается принятым. Решение, про­тив которого возражает хотя бы одна сторона, считается непринятым.

Таблица 2.3.Схема принятия федерального бюджета

Порядок чтения	Рассматриваемые вопросы	Сроки чтения, дней	Результаты и последствия рассмотрения
Принятие	Отклонение
	Концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации. Основные направления бюджетной и налоговой политики. Основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Программа внешних заимствований и предоставления кредитов Россией. Основные характеристики федерального бюджета. • доходы по группам, подгруппам, статьям • распределение доходов от федеральных налогов и сборов; между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; • размеры несбалансированности бюджета и источники покрытия дефицита; • общий объем расходов		Утверждаются основные характеристики бюджета	1. Передача в согласительную комиссию 2. Возвращение Правительству РФ на доработку 3. Постановка вопроса о доверии Правительству РФ
	Утверждение расходов по разделам функциональной классификации, размера Фе­дерального фонда финансо­вой поддержки субъектов РФ и распределения его средств по субъектам РФ		Переда­ча в сог­ласи­тельную комис­сию	х
	Расходы бюджета по под­разделам функциональной классификации, уровням ведомственной классифика­ции, федеральным целевым программам; перечень защищенных статей		Приня­тие для следую­щего чтения	х
	Поправки к закону. По­квартальное распределение доходов, расходов, дефици­та бюджета		Передача в Совет Федерации	х

Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и рас­поряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, из­даются указы, по вопросам оперативного характера — распоря­жения, не являющиеся нормативными актами.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конститу­ции РФ, законов и указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их реализацию. Решения, имею­щие нормативный характер или наиболее важное значение, из­даются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ не должны противоречить за­конам, в случае противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ либо развивают те или иные положения законов, либо формулируют нормы отношений, которые не урегулированы законом.

Акты Президента РФ и Правительства РФ непосредственно используются в управлении страной. Это повышает ответст­венность Администрации Президента РФ и аппарата Прави­тельства РФ за выработку процедуры решений и ее неукосни­тельное соблюдение. Не допускается постороннее влияние на принятие решений.

Министерства и другие федеральные органы исполнитель­ной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотрен­ных законами и иными правовыми актами, нормативные ве­домственные акты, также являющиеся источниками граждан­ских прав и обязанностей. Подготовка и принятие норматив­ных правовых актов федеральных министерств и ведомств рег­ламентируется правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ.

Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнитель­ной власти в соответствии с их компетенцией в виде прика­зов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных ор­ганов власти с предприятиями, организациями, учреждения­ми и другие вопросы.

Для подготовки проектов ведомственных нормативных ак­тов, разрабатываемых совместно несколькими центральными органами, а также наиболее важных и сложных проектов созда­ются рабочие группы.

Минюст России осуществляет государственную регистрацию нормативных актов министерств и ведомств Российской Феде­рации, носящих межведомственный характер или затрагиваю­щих права и законные интересы граждан. Государственная реги­страция производится в срок до 15 дней с даты получения ве­домственного нормативного акта.

На Минюст России возложена функция, связанная с кон­тролем за соответствие ведомственных нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоря­жениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Применение министерствами и ведомст­вами нормативных актов, не прошедших правовую эксперти­зу, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано, рассматривается как грубое нарушение дис­циплины в системе государственной службы, влекущее при­менение к виновным должностным лицам и работникам фе­деральных органов исполнительной власти мер дисциплинар­ной ответственности в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Официальным опубликованием федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается публикация его пол­ного текста в «Российской газете» или «Собрании законодатель­ства Российской Федерации».

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, всту­пают в силу по истечении семи дней после их опубликования, если при принятии акта не установлен другой срок введения в действие. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если не установлен при принятии акта другой срок введения его в действие. В табл. 2.4 приводятся сроки опублико­вания и вступления в силу нормативных правовых актов.

Ведомственные нормативные акты, подлежащие опублико­ванию, после регистрации передаются в органы официальной печати. Официальное опубликование ведомственных норматив­ных актов осуществляется не позднее десяти дней после их го­сударственной регистрации.

Ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня официального опубликования в газете «Российские вести», если в самом акте не указан более поздний срок. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубли­кования .в «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Акты Федеральной комис­сии по рынку ценных бумаг вступают в силу со дня их офици­ального опубликования в «Вестнике Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».

Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрирован­ные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких-либо санкций к организациям, должностным лицам, граж­данам за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Ненормативный акт госоргана, а в определенных случаях также нормативный акт, не соответствующий закону или другим правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, могут быть признаны судом недействительными.

Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пре­делах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на его территории органами государственной вла­сти, госучреждениями, органами местного самоуправления, ор­ганизациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Таблица 2.4.Сроки опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов

Акты	Сроки опубликова­ния	Сроки вступления в силу	Орган официального опубликования
Федеральные конституцион­ные законы, федеральные законы	В течение семи дней после дня их подписания Президен­том РФ	По истечении десяти дней после дня офи­циального опублико­вания, если иное не установлено законом	«Российская газета», «Соб­рание законо­дательства РФ»
Акты Прези­дента РФ	В течение 10 дней по­сле подпи­сания	По истечении семи дней после дня офи­циального опублико­вания, если при при­нятии акта не уста­новлен другой срок введения его в дейст­вие	«Российская газета», «Российские вес­ти», «Собрание законодательст­ва РФ»
Акты Прави­тельства РФ	Не позднее 15 дней со дня приня­тия	Со дня подписания, если при принятии акта не установлен другой срок введения его в действие	«Российская газета», «Российские вес­ти», «Собрание законодательст­ва РФ»
Ведомственные нормативные акты, затраги­вающие права и свободы граждан или носящие меж­ведомственный характер	Не позднее десяти дней после госу­дарственной регистрации в Минюсте РФ	В течение 10 дней со дня официального опубликования, если в самом акте не указан более поздний срок	«Российские вести», «Бюллетень норма­тивных актов»
Ведомственные акты, не подле­жащие опублико­ванию	—	Со дня присвоения им номера регистрации, если в самом акте не указан более поздний срок	—
Нормативные акты Банка Рос­сии, затрагивающие права, свободы и обя­занности граж­дан	Не опреде­лены	Со дня официального опубликования, за исключением случаев, установленных сове­том директоров	«Вестник Банка Рос­сии»
Акты Феде­ральной комис­сии по рынку ценных бумаг	Не опреде­лены	Со дня их официаль­ного опубликования	«Вестник Феде­ральной комиссии по рынку ценных бумаг»

Правовые акты законодательного органа, высшего должност­ного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа, долж­ностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъ­екта РФ, подлежат опротестованию прокурором. Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с пред­ставлением о приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц могут быть обжалованы в су­дебном порядке, если они нарушают права и свободы человека и гражданина, общественных объединений, местного самоуправления.

Президент РФ вправе приостановить действия актов высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) госорганов или должностных лиц этих органов, в том числе издание несоответ­ствующего закону акта госоргана, подлежат возмещению Рос­сийской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или му­ниципальным образованием.

Вопросы для повторения

1. В чем состоят особенности российского федерализма?

2. Охарактеризуйте систему органов государственной власти.

3. Назовите предметы ведения Российской Федерации.

4. Рассмотрите статус субъектов РФ и предметы их ведения.

5. Назовите федеральные органы законодательной и исполнитель­ной власти и их функции.

6. Как регулируется порядок образования органов государствен­ной власти субъектов РФ?

7. Каковы функции и структура органов администрации края, области?

8. Охарактеризуйте задачи улучшения взаимодействия органов госу­дарственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

9. Каковы значение и принципы судебной власти?

10. Перечислите органы судейского сообщества.

11. Каков порядок назначения судей?

12. В чем состоит роль судов в разрешении экономических споров?

13. Каков порядок разработки федерального закона ?

14. Дайте характеристику ведомственным нормативным актам.