Проблема Федеративного договора

С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема собственного территориального устройства. Думается, что у него был соблазн сохранения унитарного государства — с точки зре­ния управляемости эта форма предпочтительнее, но такой по­ворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфе­дерацию, поисков оптимальной модели государственного устрой­ства. Выбор был невелик — если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом — Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в усло­виях системного кризиса, на фундаменте советского «националь­но-государственного строительства».

Идея Федеративного договора для РСФСР (в пику или по аналогии с договором союзным) была озвучена Ельциным еще на первом Съезде народных депутатов России⁸. Он возвращал­ся к ней при очередной конфронтации с союзным центром. 17 июля 1990 года Президиум Верховного Совета РСФСР при­нял постановление «О Федеративном договоре», определявшее этапы договорного процесса, а в начале следующего месяца им был объявлен конкурс на лучший вариант проекта Федератив­ного договора, определены его условия и срок представления проектов — до 15 октября этого года⁹. И без того вялотекущая работа по подготовке Федеративного договора в период с ав-. густа по декабрь последнего в истории СССР года по вполне понятным причинам не велась. По данным депутата Государ­ственной думы двух первых созывов, члена комитета по делам Федерации и региональной политике А. Н. Аринина, 6 декаб­ря 1991 года Президент и Председателъ Верховного Совета России подписали распоряжение, в соответствии с которым создавалась рабочая группа для возобновления работы над про-

блемой разграничения полномочий между российским центром и регионами. Буквально через неделю рабочая группа предло­жила принять соответствующий закон. Предложение это не вызвало особого энтузиазма у тех, кому оно было адресовано. 20 января 1992 года группа предложила республикам подписать соглашение по разграничению предметов ведения и полномо­чий, но оно их тоже не устроило. В общей сложности лишь 4 республики из 21 согласились подписать предложенное согла­шение. Татарстан и Башкортостан вообще выступили за под­писание по существу межгосударственного договора с Россий­ской Федерацией¹⁰.

В конце 1991 — начале 1992 года в ряде республик почти од­новременно прошли съезды так называемых национальных дви­жений. Как и летом — осенью 1990 года, когда принимались декларации о суверенитете, вновь стали раздаваться призывы к борьбе за национальную свободу. В средствах массовой инфор­мации республик вновь заговорили о необходимости борьбы с «колониализмом» в лице России. В Татарстане параллельно Верховному Совету республики был создан Меджлис. Нечто подобное происходило в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Чер­кессии, Чечено-Ингушетии. Начался процесс формирования республиками собственного правового пространства без огляд­ки на центр и федеральную конституцию. Все это происходи­ло на фоне катастрофического ухудшения экономической си­туации в стране, что давало дополнительный повод для крити­ки российского руководства, которое объявило о грядущей либерализации цен и разгосударствлении собственности. В борьбе с федеральным центром национальная элита еще бо­лее окрепла, упрочила свое положение (ряд ее представителей впоследствии были избраны президентами республик и лишь в конце 2001 — начале 2002 года стали постепенно сходить с по­литической сцены, уступая место крупным предпринимателям). Как писал все тот же А. Н. Аринин, «этнократическая номен­клатура в борьбе за власть, ресурсы и собственность... моби­лизовала идеологию этнического национализма»¹¹. Застрельщи­ками в борьбе с федеральным центром стали республики,с бо­гатыми природными ресурсами — Татарстан, Башкортостан, Якутия. Их лидеры в одночасье забыли, что богатства этих рес­публик были собственностью всех граждан России. Их приме­ру последовали Карелия, Коми, Чувашия, Тува. Их богатства были скромнее, но не отставать же от других! Все они стали требовать, чтобы Россия стала «федерацией национальных го­сударств с преимущественными правами титульных националь-

ностей на территорию, ресурсы, на официальный статус соб­ственных культурных институтов (языка, религии, символики и т. д.), с минимальными полномочиями центра и максималь­ными прерогативами местных элит»¹².

Как должен был реагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много: федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальных респуб­ликах, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелеги­тимной, и условия для ее проведения были, мягко говоря, не­подходящие, апелляция к гражданам нетитульных национально­стей могла спровоцировать межнациональные столкновения, а они уже имели место и без этой инициативы. Оставались пере­говоры, но они обещали быть долгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское руководство посчитало, что в этой ситуации необходимо возобновить подго­товку к подписанию Федеративного договора. Между публика­цией его проекта (24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный по­становлением "шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федератив­ный договор состоял из трех договоров по разграничению пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных респуб­лик в составе Российской Федерации; краев, областей, Моск­вы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных ок­ругов. Некоторые из числа подписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись дополнительные права.

Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он ви­дится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент ре­альной федерации. Думается, что наиболее верными являются две последние точки зрения. Откуда в России в то время было взяться сильному центру — ведь его становление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром; не способ­ствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя вет­вями власти в ней самой. Конечно, Договор не превратил Рос­сию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними. В каждом из трех доку-

ментов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов фе­дерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формули­ровки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствова­ли, то есть перечень полномочий федерального центра был зак­рытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самосто­ятельность.

Области, края, округа получили статус административно-тер­риториальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регули­рование, на участие в законотворческой деятельности федераль­ного центра по предметам совместного с ним ведения. За эти­ми территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ре­сурсов на их территории предполагалось определять по взаим­ной договоренности федерального центра и подписантов. Кон­ституцией закреплялась гарантия обязательного согласования действий центра с органами власти территории в случае изме­нения ее границ.

Известный специалист по конституционному праву И. А. Ум-нова приводит целый ряд формулировок Федеративного догово­ра, свидетельствующих о сохранении и элементов централизован­ного руководства, и неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав Российской Федерации¹³. Последующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов была ограничена довольно мелочной регламентацией сверху многих их действий; главы исполнитель­ной власти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был их статус в полномочиях по формированию судебной системы, в представительстве в федеральных органах.

Зато республики по Федеративному договору получили ста­тус суверенных и истолковали его как возможность и далее са­мостоятельно формировать свое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повели себя так, будто Договором был создан новый союз государств, а не осуществ­лялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве.

Подписание Федеративного договора на короткое время пре­рвало процесс нарастания напряженности во взаимоотношени-

ях центра и территорий. Как известно, он не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21 марта 1992 года, несмотря на решение Конституцион­ного суда Российской Федерации¹⁴, на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство при­нявших в нем участие одобрило статус республики как суверен­ного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Рос­сийской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Че­чено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее конфликт перерос в многолетнюю кровавую драму.

И после подписания Федеративного договора ряд субъектов федерации продолжали включать в свои конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты положения, противоречащие федеральной конституции. В нормативных актах одних респуб­лик появилось право на сецессию, другие заложили в них про­цедуру ратификации ими федеральных актов, третьи взяли на себя право объявлять военное положение и т. п. Больше всего таких положений оказалось на правовом поле самых «суверени-зированных» республик — Татарстана и Башкортостана, первы­ми откликнувшихся на призыв Ельцина взять столько суверени­тета, сколько могут проглотить (призыв этот, думается, был обус­ловлен желанием снизить накал претензий лидеров субъектов федерации к центру, остановить процесс воинственной сувере­низации). Кроме того, ряд республик стал позволять себе нео­бязательность по отношению к мероприятиям, проводимым фе­деральным центром, например в налоговой сфере. Рабочая груп­па созданного по их инициативе Совета глав республик всерьез обсуждала проект создания конфедерации. В случае принятия подготовленного ею закона Россия могла превратиться в «аморфное образование, в котором вместо государственной ста­бильности, основанной на праве, стала господствовать договор­ная система властеотношений временного характера»¹⁵. Период между подписанием Федеративного договора и принятием новой Российской конституции А. Н. Аринин называет временем «кто — кого?»¹⁶.

И действующая тогда конституция, и Федеративный договор оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий: соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных; механизм разрешения споров между центром и ими вообще и по предметам совместного ведения в частности; приоритетность фе-

дерального законодательства и особенно конституции России; случаи применения федеральной интервенции и др. Именно по­этому в развитие Федеративного договора необходимо было при­нять целый ряд законов. Президиум Верховного Совета еще ле­том 1992 года принял план законопроектной работы, но в усло­виях противостояния двух ветвей власти, отнимавшего силы и время у них обеих, практически ничего сделано не было. В то же время продолжалась практика уступок республикам по цело­му ряду принципиальных вопросов, предоставление им льгот, до­таций и субсидий.

Это не могло не раздражать лидеров других территорий. В но­ябре 1992 года руководители 53 регионов создали Совет губер­наторов, делегировав его председателя в Совет глав республик. В августе 1993 года к Президенту и Правительству обратились главы исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших регионов. Они потребовали прекратить отдельные переговоры с лидерами республик (в том числе и через Совет глав республик), аннулировать особые договоренности с ними по экономическим вопросам, принять экономические санкции в от­ношении «бюджетных сепаратистов», заложить в проект новой конституции «политико-экономическое равенство всех типов ре­гионов России», «перейти от национально-государственного де­ления страны» к «государственно-территориальному», ввести единое название государственно-территориальной единицы «зем­ля», аннулировать все три составляющих Федеративного догово­ра¹⁷. Известно обращение за подписью 32-х председателей обла­стных и краевых советов в Верховный Совет России («ультима­тум 32-х») с требованием от правительства денег на уборку урожая, закупку зерна, подготовку к зиме и повышение зарпла­ты бюджетникам. В противном случае они потребовали предос­тавления им права не перечислять средства в федеральный бюд­жет до полного погашения затрат¹⁸. Губернатор Красноярского края готовил иск к правительству в Высший Арбитражный суд с требованием возврата той части краевого бюджета, которая была потрачена на выполнение популистских решений прези­дента и правительства¹⁹.

Особое неудовольствие лидеров территорий вызывало нера­венство их с республиками. В пылу борьбы за равноправие ли­деры областей стали заявлять о том, что они не считают под­писанный документ договором, так как договаривались не между собой, не с республиками и автономиями, а только с федераль­ным центром. Кроме того, считали они, каждая из трех групп субъектов подписывала, свой договор, не зная, о чем договари-

ваются с центром две другие. В этих заявлениях была известная доля лукавства — ведь проекты договоров обсуждались ими со­вместно, да и подписывались они не на конспиративных квар­тирах. На горизонте замаячил «парад суверенитетов» теперь уже областей..

1 июля 1993 года сессия Свердловского облсовета приняла решение о создании Уральской республики. Основанием для принятия такого решения стали результаты опроса населения, проведенного 25 апреля в день общероссийского референдума: 83 процента от участвовавших в голосовании и более 50 процен­тов списочного состава свердловчан высказались за уравнивание прав одной из'богатейших по технико-экономическому потен­циалу областей с правами республик²⁰. Это позволило бы обла­сти иметь конституцию, парламент, политико-экономическую самостоятельность, внешнеэкономические связи и распоряжать­ся природными ресурсами, иметь такие же бюджетные права, как и республики в составе России. В октябре этого же года Свердловская область приняла Конституцию Уральской респуб­лики, которая, правда, реальной опасности для целостности Рос­сии не представляла²¹. Вятка и Тула приняли конституции, Во­логда заявила о своем суверенитете, о республиканском статусе заговорили в Приморском и Красноярском краях, ряде облас­тей²²... Как в свое время союзные республики в СССР, в Рос­сийской Федерации главным образом области-доноры загово­рили о том, что их «объедают», стала дискутироваться пробле­ма сецессии. Необходимо было найти согласованную со всеми субъектами федерации модель последней и механизм ее закреп­ления в Конституции, так как к середине 1993 года Федератив­ный договор стали критиковать даже недавние его сторонники, считая, что он устарел.