Предметы ведения местного самоуправления
Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения ¾ круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия ¾ право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.
Местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода:
1) закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами);
2) отдельными государственными полномочиями, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и в главе 4 (статьи 19, 20) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Названные полномочия отражают самостоятельность местного самоуправления (в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Публичная власть территориального коллектива находит выражение в регулировании его жизнедеятельности и включает в себя вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), социальных отношений (общественные работы), образования (начальное образование), культуры.
Наиболее подробно и логично сферы, относящиеся к предметам ведения местного самоуправления, перечислены (применительно к городскому самоуправлению) Л. А. Велиховым 2. Кратко их можно сформулировать следующим образом:
1) основное благоустройство ¾ производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда;
2) благоустройство в узком смысле слова ¾ внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий;
3) благоустройство в широком смысле слова ¾ водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности. Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 1920-е гг., он остается актуальным и в настоящее время.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), социально-экономическое развитие этой территории и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).
Стоит подчеркнуть, что главная задача местного самоуправления ¾ развивать не экономику в городе, а городскую экономику. Городская экономика ¾ это образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, конечно же, коммунальное хозяйство и, по старинной традиции, так называемое призрение слабых (социальное обеспечение бедных). Все эти направления деятельности властей заведомо деполитизированы, все они призваны удовлетворять самые насущные нужды граждан, поэтому и должны осуществляться на самом близком к гражданам уровне.3
Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предметы ведения местного самоуправления включают в себя:
1) вопросы местного значения, входящие в компетенцию местного самоуправления;
2) отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации. В статьях 71 и 72 Конституции приведен исчерпывающий перечень соответственно предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Статья 73 провозглашает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Согласно статье 72 Конституции нашей страны, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения установлен статьей 76 и состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов Российской Федерации.
Вопросы местного значения
Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». Под вопросами местного значения следует понимать те или иные проблемы, которые связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования и которые:
1) могут самостоятельно решаться населением и (или) органами местного самоуправления, не требуют вмешательства органов государственной власти (подобное определение содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ);
2) решаются таким образом, чтобы полученные результаты не выходили за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывали неблагоприятных воздействий на соседние территории.
ВКонституции Российской Федерации определены лишь самые важные вопросы местного значения, такие, как владение, пользование, распоряжение и самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Эти вопросы являются общими для всех существующих типов муниципальных образований. Какие еще сферы, помимо вышеперечисленных, относятся к вопросам местного значения, в каждом конкретном случае определяет устав муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, соответствующими законами субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ вопросы местного значения, составляющие предмет ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований ¾ на вопросы местного значения, решаемые на уровне поселения, муниципального района и городского округа. Все сферы четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха; организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установки уличных указателей и некоторые другие.
В собственности местных органов власти может находиться имущество, причем только то, которое необходимо для выполнения возложенных на них функций. В связи с этим определенные опасения вызывает вопрос о том, насколько успешно власти поселений сумеют управлять объектами жилищно-коммунального хозяйства (в частности, в сфере энерго-, тепло- , водоснабжения). Эти объекты в основном убыточны, требуют значительных расходов на проведение капитального ремонта, тогда как объемы финансовых ресурсов на поселенческом уровне крайне ограничены. Кроме того, могут иметь место технологические особенности организации сетей жилищно-коммунального хозяйства, заключающиеся в том, что на территории соответствующего поселения будет располагаться лишь отдельный участок такой сети. В данных обстоятельствах качество предоставляемых населению услуг жилищно-коммунального хозяйства будет зависеть от способности властей поселений договориться по поводу совместной эксплуатации сетей, привлечения инвесторов для их обслуживания и ремонта.
Значительный круг вопросов местного значения отнесен к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по следующему принципу: в границах поселения именно поселение отвечает за решение всех вопросов, за исключением межпоселенческих, подлежащих ведению муниципального района. Например, к вопросам местного значения, решаемых на уровне поселения, отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам, решаемым на уровне муниципального района,¾ организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, к уровню муниципального района ¾ организация их утилизации и переработки. К уровню поселения принадлежит организация библиотечного обслуживания проживающего в его границах населения, к уровню муниципального района ¾ организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор). Местные власти поселения на своем уровне решают вопросы по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения, власти муниципального района ¾ по организации ритуальных услуг и содержанию межпоселенческих мест захоронения и т. д.
Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К важнейшим из таких вопросов относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления дошкольного, начального и среднего общего образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории, а также ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д.) возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые обязаны выделять местным бюджетамсубвенции на эти цели в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации. Эта мера призвана гарантировать финансирование образовательных услуг во всех муниципальных образованиях России независимо от состояния их доходной базы.
Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тыс., и городского поселения с населением 30-50 тыс. жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района.
В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. При этом перечень вопросов местного значения, решаемых на уровне каждого типа муниципальных образований, не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к предметам ведения местного самоуправления в рамках территории муниципального образования отнесены: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над их соблюдением, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, распоряжение местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения. В компетенции местного самоуправления находится организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью, планировка и застройка территорий муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, контроль над использованием земель и др. Местные органы власти ведают также комплексом социально-экономических проблем, развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечением санитарного благополучия населения. Органы же государственной власти устанавливают контроль над соблюдением стандартов медицинской помощи, подготовкой кадров медицинских работников, разрабатывают программы и методики их обучения, организуют научные и прикладные исследования в медицине и санитарно-эпидемиологический контроль. К совместной компетенции органов государственной власти и местного самоуправления относятся также противопожарная безопасность, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, социальная поддержка и занятость населения, охрана общественного порядка, охрана окружающей среды на территории муниципального образования. По этим направлениям вносятся уточнения и устанавливаются соответствующие разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.4
Перечень указанных выше вопросов местного значения, подлежащих, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, ведению органов местного самоуправления, отличается от аналогичного списка, имевшегося в предшествующем Федеральном законе № 154-ФЗ. В частности, из вопросов местного значения исключены: регулирование использования водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых и недр, функции по социальной поддержке населения, вопросы организации и содержания учреждений профессионального образования. При этом закреплены либо конкретизированы прежние функции, в частности: осуществление экологического контроля, утилизация и переработка промышленных отходов, содержание библиотек и т. д.