Тенденции современного российского федерализма

По Конституции Российской Федерации территории субъектов федерации в своем составе образуют единое государство. Но Россия является уникальной федерацией, сочетающей в своей основе конституционные и договорные признаки. Российская Федерация построена по смешанному – территориально-национальному признакам, а по объему прав субъектов является ассиметричной, что выражается фактически в неравенстве объема прав и правового статуса субъектов федерации. Самостоятельность субъектов уравновешивается единством основ конституционного строя и отсутствием права одностороннего выхода (сецессии). Конституция Российской федерации разграничивает предметы ведения Федерации, совместного и исключительного ведения субъектов. Помимо этого существуют многочисленные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами. По отношению к федеральному центру субъекты обладают равноправием. Но конструктивные особенности РФ все же следует признать переходными, поскольку в своем настоящем виде она не отвечает ни общепризнанным в мировой практике моделям федерации, ни целям сохранения территориальной целостности на длительную перспективу, ни нормальным задачам эффективной управляемости государством.

В международном праве термин «нация» приравнивается по значению к термину «государство». В государстве учитывается значение «государствообразующего» народа, в состав которого могут входить различные этнические принадлежности. «Таким образом, Объединенные Нации (ООН) – это Объединенные Государства, но не этносы». Нация признается «субстанциональным элементом» государства. «Народный суверенитет» рассматривается как «санкция», так как государственную власть «осуществляет государственный аппарат, а не народ или нация».[117]

Основным положением в федеративных отношениях является соответствие конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ. Системообразующими принципами национально-государственного и административно-территориального устройства РФ являются: совмещение национальной и территориальной основы структурной организации национально-государственного устройства РФ, принцип свободного регионального развития субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов, субъектов РФ.[118]Следует присоединиться к точке зрения, которая состоит в нецелесообразности сохранения шести видов конституционно-правового статуса формально равных субъектов РФ. Например, практически не существует различий в правовом статусе краев и областей, автономной области и автономных округов, и оправдано ли в связи с этим сохранение «номинально различных, но практически тождественных статусов?».[119]При этом справедливо указывается на дисбаланс составов многочисленного русского населения и малочисленных титульных народов, которые, однако, пользуются значительными преимуществами по сравнению с большинством населения.

«Предоставление республикам более широких прав, чем другим субъектам Российской Федерации, обычно обосновывается тем, что в республиках образующими их нациями являются народы, отличающиеся от русского народа языком, традициями, историческим прошлым и иными особенностями. Однако с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято. Поскольку общепризнанно, что все люди равноправны…».[120]Таким образом, национальные особенности не должны быть связаны с большим (или меньшим) объемом прав, предоставляемых национально-государственным образованиям по сравнению с другими субъектами федерации. «Конституция РФ положила в основу государственного устройства Российской Федерации два противоречивых принципа – национально-территориальный (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориальный (края, области, города федерального значения). Закрепив в ч.1. ст.5 равноправие всех субъектов РФ, в ч.2. той же статьи она поделила субъекты на республики (государства), имеющие свою конституцию, и все остальные субъекты РФ, имеющие уставы. Это явная асимметрия».[121]

Конечно, совмещение национальной и территориальной основы структурной организации государственного устройства России допустимо, и, возможно, отвечает потребностям России. Но недопустимо трактовать принцип равноправия и самоопределения народов произвольно. Эти многообразные юридические формы государственного устройства, унаследованные от советской модели государства, являются прямым нарушением прав человека.

Форма проявления равноправия может быть представлена в различных формах национальной государственности – автономных округах, республиках, автономной области на основе референдумов. Но зачастую в той или иной республике преобладает определенный этнический компонент, а остальные этнические компоненты имеют значительно меньше прав.

Учредив новую форму правления и политического режима, мы совсем не затронули реформами сферу государственного устройства, не считая преобразований типа превращения автономных областей в республики. Тем самым, продублировав советскую модель государственного устройства в новой России. Известно, что форма государственного устройства связана сильнее всего с формой права, с формой и объемом свобод. Несомненно, можно в этом случае использовать как отечественный дореволюционный опыт, так и современный зарубежный. Как минимум национально-государственное устройство должны иметь субъекты со значительным моноэтническим компонентом. Что принципиально важно для нашего многонационального государства, где территориальные образования создавались для защиты отдельных народов. «Но в настоящее время почти не осталось в нашей стране мононациональных государственных образований, и национальность перестала связываться с проживанием в конкретном месте».[122]

Структурно новый российский федерализм является федерализмом старым, который ставил своей задачей преодоление национального гнета. Сама форма федерализма в России, как ранее, так и в современных условиях фактически напоминает конфедеративную модель, объединение наций (содружество народов), этнических меньшинств и т.д. В большинстве случаев государственно-национальные образования обладают большим объемом прав в сравнении с государственно-территориальными образованиями, чему в немалой степени способствовала практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации на основе двусторонних договоров. Акцентирование договорной природы федерации, а не конституционно-правовой (где договорные начала не имеют определяющего значения, носят формальный характер) порождает неравенство в правах субъектов и ассиметричную федерацию.

С другой стороны, во многих федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, не осталось места для правового регулирования самих субъектов. А субъекты имеют право издавать свои правовые акты по предметам совместного ведения и исключительного ведения. Обе крайности – сосредоточение большинства полномочий в федеральном центре или в ее субъектах – ведут к утрате смысла федеративного устройства, обусловливают либо унитаризм, либо конфедерацию. Но проявляются они также неодинаково в России – по отношению к территориально-государственным образованиям (унитаризм) и национально-государственным образованиям (конфедерализм).

Действительно, там, где сложились исторические договорные отношения с крупными и компактно расположенными национальными образованиями, они должны иметь место, хотя о формах стоит также подумать. Различные наименования субъектов не являются основанием для установления различных видов субъектов Федерации и тем более для различий в их правовом статусе.

Более того, Федерация обязана в ближайшее время унифицировать как сами формы государственного устройства субъектов, так и их количественный состав. В последнем случае необходимо иметь в виду, что в большинстве своем разграничение территории России в ее европейской части сложилось исторически и вряд ли оправдано на этом пространстве массовое укрупнение регионов. Подобный подход не дал ожидаемых результатов в петровский период (искусственное укрупнение субъектов), и только в екатерининский период была заложена стабильная основа, в том числе количественного состава, административно-территориальных единиц. Эта основа, подвергавшаяся значительным корректировкам и изменениям, в целом просуществовала не только в императорский, но и в советский период. Одним из вариантов развития являются национально-культурные автономии как форма реализации интересов национальностей. «Фактически многоэтнические государства мира используют эту форму или как основную (при отсутствии территориальных автономий), или как дополняющую систему федеративного устройства. В России национально-культурная автономия могла бы стать гибкой и действенной формой решения национального вопроса. Возможны, конечно, и национально-государственные образования».[123] При этом необходимо учитывать, что границы между субъектами могут определяться не только национальным фактором, но и степенью развития регионально-хозяйственной деятельности, интегративными процессами, исторической традицией и др.

Укрупнение субъектов имеет и негативные последствия, связанные с ростом сепаратизма и созданием территориальной основы для отделения от федерального центра. Более продуктивно осуществлять укрупнение субъектов (а это в целом ряде случаев необходимо) путем сохранения существующих, но в рамках других подразделений, дополнительного звена, например, президентских округов. Кстати, это имело место в России: губерния – провинция – уезд – волость и др. Но количество президентских округов (или другой подобной единицы) должно быть значительно большим по сравнению с современным положением, которое на наш взгляд, кроме очевидной простоты и некоторых преимуществ, может в определенный момент стать основой для дезинтеграции федерации.

Необходимо также на конституционно-правовом уровне закрепить статус новой территориальной единицы. И лишь затем, когда плюсы нового устройства государства смогут проявиться в результате встраивания нового звена и группировки остальных субъектов в соответствии с этими дополнительными единицами, которые ни в коем случае не должны иметь статус государственно-территориальных образований в переходный период, можно будет приступить к реформированию существующих субъектов.

Но как преобразовать РФ, когда границы между субъектами могут быть лишь изменены с их согласия. Конституционный статус субъектов РФ, кроме Конституции определяется Федеративным договором, который включает в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации. Поэтому необходимо эти договорные отношения наполнять новым содержанием и постепенно свести практику договорных отношений в области государственного устройства к минимуму (это не формальный, а содержательный аспект), следует усиливать механизм действия Конституции и федеральных законов.

Особенно проблемными являются положения некоторых конституций республик, противоречащие Конституции РФ по вопросу о статусе республик (Саха, Татарстан, Тыва, Башкортостан, Коми, Бурятия). В их конституциях закреплены положения о полностью договорных отношениях с РФ, либо провозглашается суверенный характер этих республик, в связи с чем «парализуется содержание пункта 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно которому – «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», без каких-либо условий и договоров». Так же указывается в литературе на несоответствие конституций республик Конституции РФ в сфере гражданства и государственных языков, на проблему проявления юридической силы Конституции РФ и федеральных законов в республиканских конституциях (игнорируется приоритет федерального законодательства над республиканским), на несоответствие конституций республик Конституции РФ в вопросах разграничения предметов ведения (в том числе принятие решений по вопросам войны и мира), на несоответствие конституций республик Конституции РФ в вопросах организации судебной власти и прокуратуры, по вопросам прав человека и института Уполномоченного по правам человека.[124] Таким образом, форма государства, как и установленные формы права проявляют свое наиболее последовательное действие в соответствии с Конституцией РФ лишь на федеральном уровне.

Внутреннее согласование элементов формы государства позволит разрешить проблему искусственно созданных многочисленных государств с малочисленными титульными нациями и реально уравняет в правах граждан независимо от национальной принадлежности.[125]

Кроме того, необходимо учитывать, что Россия как федерация не является объединением государств изначально, а создавалась путем признания Россией статуса национально-государственных образований у народов, населяющих ее. Т.е. российское государство является одновременно национальным государством русского народа, основанного на автономии федерацией, которая с момента образования не носила договорно-конституционный или договорной характер, «поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики».[126]И генетически, и юридически Россия является конституционно-правовой федерацией, поэтому акцентирование в последнее время ее договорного характера противоречит ее природе и разрушает ее.

Сохранение неравного статуса субъектов федерации в России прямо противоречит конституционному положению о равноправии субъектов, порождает сильнейшие юридические, политические, экономические и другие проблемы.