Обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона

Федеральные законы принимаются палатой в трех чтениях; для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции необходимо четыре чтения.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, необходимость его принятия, дается оценка соответствия его норм российской Конституции. Сначала выступает инициатор законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета, далее – вопросы, замечания и предложения парламентариев и всех желающих, приглашенных на обсуждение. По результатам первого чтения Госдума может отвергнуть законопроект, сразу принять его как закон либо (что происходит чаще всего) принять закон в первом чтении и продолжать работу над ним. После первого чтения законопроект рассылается на рассмотрения в законодательные представительные органы субъектов РФ. Если две трети парламентов субъектов РФ отвергнут федеральный закон, он не допускается до второго чтения, и создается согласительная комиссия Думы с представителями региональных парламентов.

Во втором чтении обсуждаются все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к принятию и отклонению закона, затем – поправки, по которым комитет не принял решения. Происходит голосование по указанным поправкам, затем выносится на голосование принятие закона во втором чтении. Текст закона вновь рассылается всем заинтересованным в его принятии органам и лицам. В случае если проект не получил большинства голосов, он возвращается в профильный комитет на доработку.

В ходе третьего чтения парламентарии голосуют за законопроект в целом. На этой стадии законотворчества не допускается обсуждение закона, внесение в него поправок. Допустимы лишь редакционные уточнения.

Регламент Госдумы оставляет парламентариям свободу деятельности относительно времени рассмотрения законопроекта. Вот почему некоторые проекты могут обсуждаться в первом, втором и третьем чтениях за один день (такое иногда бывало в российской парламентской практике).

4. Рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение.

После принятия закона Госдума в обязательном порядке направляет его в Совет Федерации. Верхняя палата парламента может рассматривать либо не рассматривать закон, за исключением тех, которые подлежат обязательному рассмотрению (акты по ратификации международных договоров, финансовым вопросам и т.д.) В случае если Совет Федерации не приступил к рассмотрению закона в течение 14 дней с момента его получения от Госдумы, такой закон считается одобренным и далее отправляется Президенту для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона Советом Федерации Государственная Дума может:

- принять закон простым большинством голосов с учетом поправок и замечаний Совета Федерации (всех или части), а затем вновь направить закон в верхнюю палату;

-принять в прежней редакции закон вторично, но квалифицированным большинством голосов;

- сформировать согласительную комиссию из парламентариев верхней и нижней палат, чтобы преодолеть разногласия. В случае если по результатам работы согласительной комиссии Дума принимает поправки Совета Федерации, она голосует за законопроект простым большинством, в противном случае она преодолевает вето Совета Федерации квалифицированным большинством голосов, принимая закон в прежней редакции.

Промульгация закона.

Закон, принятый парламентом, направляется Президенту РФ для подписания, официального издания в печатном органе и обнародования в иных СМК. В течение 14 дней со дня поступления закона Президенту он может либо подписать его, либо мотивировано отклонить его (например, по причине нечеткости редакции акта, его противоречия Конституции РФ, своего несогласия с отдельными положениями и др.) Не подлежат президентскому вето только федеральные конституционные законы и законы о поправках Конституции РФ. Подписанный Президентом закон должен быть опубликован в течение 7 рабочих дней с момента подписания.

В случае если Президент РФ воспользовался правом отлагательного вето, дополнительными этапами законотворческой деятельности могут быть:

- принятие Госдумой поправок и предложений Президента простым большинством голосов и принятие закона в новой редакции;

- преодоление президентского вето квалифицированным большинством голосов парламентариев каждой палаты и – в данном случае - обязательная промульгация закона Президентом (проголосовать двумя третями голосов за закон должны обе палаты);

- учет палатами некоторых предложений Президента, принятие закона простым большинством голосов и направление на подпись Президенту, который решает: подписать либо отклонить исправленный закон.

Кроме законотворческой деятельности, которая составляет основное занятие парламентариев, Федеральное Собрание РФ реализует функции в сфере кадровых назначений, парламентского контроля, формирования иных органов государственной власти.

Так, в кадровой сфере Государственная Дума:

- дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. В течение семи дней после внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ Госдума обязана рассмотреть ее и вынести соответствующее решение. В рамках указанного срока кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен явиться в Думу и ответить на вопросы парламентариев в течение получаса. После этого представители парламентских фракций и депутатских групп высказываются в поддержку либо против кандидата. Затем по кандидатуре проводится тайное либо открытое голосование (форма голосования выбирается по решению депутатов). В случае отклонения кандидатуры Госдумой, Президент в течение 7 дней со дня голосования вносит вторую кандидатуру; если и она будет отклонена – третью (также в течение недели). При этом можно трижды представлять Госдуме одну и ту же кандидатуру, и необязательно новые (так указал в своем постановлении Конституционный Суд РФ в 1998г.). После трехкратного отклонения кандидатур Президент РФ распускает Думу, назначает новые выборы палаты и Председателя Правительства РФ по своему усмотрению.

В 1998г. Президент РФ Б.Н. Ельцин трижды вносил на утверждение Госдумы кандидатуру С.В. Кириенко на пост главы Правительства РФ. Кандидатура была утверждена в третий раз, под угрозой роспуска Госдумы.

- назначение на должности и освобождение от них Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ, пятой части членов Центральной избирательной комиссии. Кандидатуры на все указанные должности назначаются по результатам тайного либо рейтингового голосования, когда часть кандидатов отсеивается (так избираются Уполномоченный по правам человека и члены Центризбиркома). Для утверждения кандидатур достаточно простого большинства голосов палаты.

В области кадровой политики Совет Федерации:

- назначает на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, а также представителей в высшую квалификационную коллегию судей. Кандидатуры на указанные должности Совету Федерации представляет Президент РФ лично либо полномочный представитель президента в палате по его поручению. Совет Федерации по результатам тайного голосования назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда, а также членов Конституционного Суда (Председателя, его заместителей и секретаря Конституционного Суда последний избирает сам в ходе тайного голосования из состава назначенных судей).

- назначает на должность и освобождает от нее Генерального Прокурора РФ и (с 1999г.) его заместителей. Кандидатура на должность Генпрокурора РФ представляется Президентом; затем она утверждается верхней палатой по результатам тайного голосования простым большинством голосов. В случае если кандидатура не нашла поддержки парламентариев, Президент представляет новую.

- назначает на должность и освобождает от нее заместителя Председателя Счетной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Порядок назначения аналогичен предыдущему. Председатель Счетной Палаты, его заместители и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности квалифицированным большинством голосов Совета Федерации.

- назначает на должность и освобождает от нее 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии из числа кандидатур, предлагаемых органами государственной власти субъектов РФ. Голосование проходит по каждой кандидатуре отдельно, повторного голосования по одной и той же кандидатуре не допускается. Досрочное освобождение членов ЦИК от своей должности производится путем тайного голосования палаты.

В сфере политического контроля российский парламент также реализует ряд полномочий. Государственная Дума:

- выдвигает вопрос об отрешении от должности Президента РФ.

Не менее трети депутатов российского парламента выносит предложение о выдвижении обвинения Президента. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления Главы государства. Затем формируется специальная комиссия палаты, председатель которой избирается в результате открытого голосования. Комиссия формируется по принципу пропорционального представительства депутатских фракций. Комиссия проводит расследование по существу дела, в ходе которого может запрашивать материалы, приглашать на свои заседания должностных лиц, экспертов и т.п. По итогам работы комиссии формулируется обвинение, сущность которого докладывается на заседании Государственной Думы. После этого проводится голосование. За выдвижение обвинения должно проголосовать квалифицированное большинство Думы.

Обвинение Президенту РФ выдвигалось Думой трижды в марте и сентябре 1993г., а также в мае 1999г. В ходе последней попытки выдвижения Президента РФ Б.Н. Ельцина палатой было выдвинуто обвинение по пяти пунктам: развал СССР; разгон Съезда народных депутатов и Верховного Совета в 1993 году; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не набрано необходимых 300 голосов для принятия решения Госдумой. За обвинение в развале СССР проголосовало 239 депутатов, за обвинение в событиях 1993 года — 263, за обвинение в развале армии — 241, за обвинение в войне в Чечне — 283, за обвинение в геноциде российского народа — 238.

- решает вопрос о недоверии Правительству РФ.

Председатель Правительства РФ ставит перед палатой вопрос о доверии возглавляемому им кабинету министров. Данный вопрос выносится на голосование. Если решение о доверии не получает простого большинства голосов депутатов, на голосование ставится вопрос о недоверии правительству. Если и по данному вопросу простого большинства голосов не получено, вопрос снимается с обсуждения и правительство остается. Таким образом, российское Правительство может поднимать перед Думой вопрос о доверии по собственной инициативе.

В свою очередь, Госдума вправе ставить вопрос о недоверии Правительству. Его выдвигает инициативная группа, состоящая не менее чем из одной пятой от общего числа депутатов. Доверие либо недоверие может быть выдвинуто по отношению к Правительству в целом, а не к отдельным министрам. Вопрос о недоверии Правительству вносится в повестку дня и рассматривается палатой в течение недели со дня внесения. В ходе рассмотрения Думой вопроса о недоверии Председатель Правительства либо его заместитель может выступить перед парламентариями, ответить на вопросы депутатов. В результате открытого или тайного голосования простым большинством голосов принимается постановление о недоверии Правительству РФ. Данное постановление отсылается Президенту РФ, который может отправить Правительство в отставку, а может не предпринимать ничего. В случае если Государственная Дума в течение трех последующих месяцев принимает повторное постановление о недоверии Правительству, российский Президент обязан либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Госдуму.

Контрольные полномочия Совета Федерации ФС РФ ограничиваютсяотрешением Президента от должности. Совет Федерации получает постановление Думы о выдвижении обвинения против Президента, а также заключение Верховного Суда о правомерности этого обвинения. Вопрос об отрешении Президента от должности выносится на голосование палаты. При получении квалифицированного большинства голосов принимается соответствующее постановление, которое затем направляется со всеми документами в Конституционный Суд. В случае положительного вердикта Конституционного Суда Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Главы государства от должности.

Контролирующими можно считать полномочия палат обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ; соответствии российской Конституции законов и иных нормативно-правовых актов, а также не ратифицированных международных договоров; соблюдении процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ (с данным вопросом полномочен и обязан обращаться только Совет Федерации). При этом, соответствующие обращения имеют право подавать только палаты в целом либо группы парламентариев численностью не менее одной пятой.

К способам парламентского контроля можно отнести вопросы и запросы депутатов, «правительственный час», парламентские запросы от имени соответствующей палаты, час заявлений депутатов, парламентские слушания.

Парламентский / депутатский запрос - обращение от имени палаты / депутата к органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, должностным лицам. Ответ на парламентский запрос должен быть получен в течение 15 дней со дня обращения и в обязательном порядке оглашается на заседании палаты. На запрос депутата обязаны отреагировать в течение 30 дней; оглашение ответа на заседании палаты не требуется.

«Правительственный час» проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации ФС РФ в форме ответа на вопросы, которые парламентарии задают приглашенным членам Правительства РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального Банка РФ, председателю Центризбиркома, иным руководителям органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления. Подготовка «правительственного часа» возлагается на профильный комитет либо постоянную комиссию. Обычно в ходе «правительственного часа» приглашенным должностным лицам задают не более двух вопросов о проблемах социального либо экономического развития России, заранее сформулированных в письменной форме. Дополнительные вопросы могут задаваться устно парламентариями. Процесс обсуждения ответов протекает в форме депутатских прений (групповых дискуссий), по результатам которых палата принимает постановления, обращения, рекомендации к высшим органам государственной власти (Президенту, Правительству), дает поручения Счетной Палате либо решает принять поступившую информацию к сведению.

Парламентские слушания проводятся палатами по вопросам своего ведения в открытом или закрытом режиме. Цель данных мероприятий – привлечение внимания власти и общественности к отдельным проблемам развития государства. Инициатива проведения тематических парламентских слушаний может исходить от инициативной группы парламентариев (не менее 15 человек), комитетов, комиссий, Председателя палаты либо Совета палаты. Парламентарии и представители СМИ осведомляются о проведении соответствующих слушаний не менее чем за 10 дней до их проведения. Формируется и утверждается список приглашенных лиц. Парламентские слушания проводятся в форме выступлений парламентариев, приглашенных лиц, ответов докладчиков на вопросы. По итогам слушаний принимаются рекомендации и иные не правовые, т.е. не обязательные для исполнения акты Совета Федерации.

Палаты российского парламента принимают участие в решении вопросов внутренней и внешней политики. Так, Государственная Дума:

- реализует широкий спектр финансовых полномочий, таких как: ежегодное утверждение федерального бюджета на текущий год и двухлетнюю перспективу; утверждение ежегодного отчета Правительства РФ об исполнении бюджета; утверждение федеральных налогов и сборов; заслушивание докладов и отчетов Председателя Счетной Палаты по итогам предварительных, текущих и ревизионных финансовых проверок; принятие законов о корректировке отдельных статей государственного бюджета на текущий финансовый год в отдельных ситуациях.

- объявляет амнистию, т.е. полностью либо частично освобождает от наказания лиц, совершивших уголовное преступление, либо изменяет наказание на более мягкое, либо снимает судимость с лиц, отбывших наказание.

- принимает обращения и заявления по вопросам международного характера;

- рассматривает вопросы внешней политики РФ в связи с тематическими обращениями Президента РФ, актами российского Правительства, а также по собственной инициативе парламентариев и их групп.

Совет Федерации осуществляет следующие внутри- и внешнеполитические полномочия:

- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Соответствующие субъекты приходят к взаимному соглашению об изменении границ. Данное соглашение, утвержденное парламентами субъектов, а также карта местности направляются в Совет Федерации для рассмотрения и утверждения. Например, Советом Федерации были приняты соглашения о передаче некоторых населенных пунктов из одного субъекта Федерации другому (Владимирская и Нижегородская области).

- утверждение Указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения не позднее 72 часов с момента уведомления палаты о соответствующем решении Президента;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами государства. Совет Федерации дает соответствующее разрешение в форме постановления о направлении воинских формирований для участия, например, в миротворческой деятельности в ходе разрешения военных конфликтов.

- ратификация и денонсация международных договоров, дача согласия на назначение дипломатических представителей России в иностранные государства и межправительственные организации, принятие заявлений и обращений, выражающих позицию палаты по вопросам внешней политики;

- назначение выборов Президента РФ. Выборы нового Главы российского государства назначаются Советом Федерации на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран предыдущий Президент РФ. От времени назначения до дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев. Если Президент РФ прекратил свои полномочия досрочно (как было с Б.Н. Ельциным 31 декабря 1999г.), верхняя палата назначает новые выборы досрочно, но не позднее чем через три месяца после прекращения действующим президентом своих полномочий.

Порядок осуществления палатами своих полномочий определен в специальных регламентах. Так, Государственная Дума ФС РФ работает в режиме пленарных заседаний в ходе весенней (с 12 января по 20 июня) и осенней (с 1 сентября по 25 декабря) сессий. Весенняя сессия Совета Федерации продолжается с 25 января по 15 июля, осенняя – с 16 сентября по 31 декабря. Обычно заседания палат открыты, хотя в некоторых случаях при одобрении большинства парламентариев они могут проходить в закрытом режиме. На закрытые заседания СМИ не допускаются, а стенограммы не публикуются.

Палаты заседают раздельно. Совместные заседания проводятся в Кремле, при заслушивании посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений глав иностранных государств.

Помимо общих пленарных заседаний в палатах проводятся заседания Совета палат, заседания комитетов и комиссий. Также парламентарии встречаются с избирателями, работают в комитетах и комиссиях, депутатских группах и фракциях.

Заседания палат правомочны в присутствии более половины парламентариев.

Решения и постановления палат принимаются в результате голосования (открытого либо тайного). Возможно либо использование электронной системы подсчета голосов, либо голосование по бюллетеням. Открытое голосование может быть либо общим (когда осуществляется простой подсчет поднятых парламентариями бюллетеней), либо поименным (когда каждый парламентарий оглашает, за какое решение он отдает свой голос). Также практикуются количественное (выбор варианта: «за», «против», «воздержался»), рейтинговое (голосуются одновременно несколько кандидатур, результаты голосования сопоставляются и выбирается та, которая собрала наибольшее количество голосов), альтернативное голосование (выбор одного из предложенных вариантов).

Работой в стенах парламента не исчерпывается деятельность народного представителя. Парламентарии работают в избирательных округах либо в тех субъектах РФ, которые они представляют. Они ведут прием граждан, изучают поступившие к ним жалобы о нарушении прав и законных интересов своих избирателей и принимают меры по устранению причин этих нарушений.

Среди обязанностей российского парламентария: постоянное присутствие на заседаниях палаты, работа в профильном комитете либо комиссии, поддержка постоянной связи с избирателями, ежегодное предоставление декларации о доходах, запрет заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и творческой, обязанность соблюдать нормы парламентской этики.

Однако данные обязанности не носят юридического характера, поскольку с. 98 Конституции РФ закрепляет юридическую неприкосновенность (парламентский иммунитет) народных избранников. Депутаты Государственной Думы и члены Света Федерации в течение всего срока полномочий не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (кроме случаев их задержания на мете преступления), не могут подвергаться личному досмотру (кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей). Парламентарии не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение, выраженную при голосовании позицию, иные действия, соответствующие их статусу. Вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается соответствующей палатой по представлению Генерального прокурора РФ. Палаты рассматривают прокурорское представление, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем прокурора. С другой стороны, орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате парламента о прекращении дела либо о вступлении в юридическую силу приговора суда.

Перед российскими парламентариями вопрос о привлечении депутата к уголовной ответственности ставился Генеральным прокурором неоднократно. За все время постсоветской истории российского парламентаризма мандата были лишены 4 депутата Государственной Думы.

В демократически развитых странах парламентский иммунитет компенсирует жесткая партийная дисциплина и работоспособный институт отзыва депутатского мандата избирателями. В молодых демократиях данные элементы парламентской ответственности лишь начинают свое развитие.

Например, в Японии редкий депутат осмеливается проголосовать за законопроект вразрез с выработанной партийной линией. Специальные представители от каждой фракции отслеживают процесс голосования. Вместе с тем, обсуждение законопроекта происходит в рамках каждой фракции весьма оживленно, с приглашением на заседания ответственных чиновников.

Развитый парламентаризм предполагает также наличие и работоспособность государственных органов, образуемых представительной властью. В России к таким госорганам относятся Уполномоченный по правам человека и Счетная Палата.

Уполномоченный по правам человека – сравнительно молодой институт для нашей страны и в некотором роде альтернативным прокуратуре орган контроля за соблюдением прав человека. Это разновидность института омбудсмана, под которым понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений».

Институт омбудсмана связан с общественным движением за права человека. Во всех государствах потребность в этом институте возникает тогда, когда наступает осознание того, что на данном этапе существующие институты контроля, прежде всего, за деятельностью административной власти (судебный и парламентский контроль) оказываются неспособны качественно выполнять возложенные на них функции и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией России 1993 года. Пункт "д" части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с профильным федеральным конституционным законом.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он имеет свой аппарат сотрудников, финансируется за счет отдельной строки в бюджете.

Должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ:

· рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

· анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

· развитие международного сотрудничества в области прав человека;

· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

· подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный и прочие вопросы.

12. Правительство и федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации

Исполнительная власть - звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.

Правительствов системе властных институтов государства выступает как высший коллегиальный орган исполнительной власти.

Отличия Правительства от других органов государственной власти:

1) по предмету и сферу деятельности: занято не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, регулирования экономического развития страны; не осуществляет правосудие, как органы судебной власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности.

2) имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти в отличие от органов законодательной и судебной власти правительство; это позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения.

3) особенностью компетенции: ему принадлежат полномочия по распоряжению практически всеми ресурсами страны, и только оно в силу присущей специфики обладает возможностями их использования. Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.