Тема 9. Основные направления повышения эффективности административного процесса

1. Обусловленность административной реформы и эффективность адми­нистративного процесса.

2. Научно-теоретическая проблематика административного процесса.

3. Совершенствование административно-процессуального законодатель­ства.

1. Обусловленность административной реформы и

эффективность адми­нистративного процесса.

Решение задачи социально-экономического развития невозможно без четкого уяснения того, что образует недос­татки, ошибки, пробелы, отстава­ние и диспропорции в разви­тии. Среди причин:

невысокий уровень производства и производительности труда;

слабое использование достижений науки;

различия в социально-экономическом развитии регионов;

диспропорции в удовлетворении жизненно важных интересов граждан;

слабая занятость населения;

низкая общественная активность населения;

неразвитость местного самоуправления;

противоречия между институтами «формально» и «неформаль­ной» те­невой власти, т.е. групп, обладающих финансово-экономическим влиянием;

коррумпированность власти, которая значительно снижает со­циально полезный эффект государственного управления.

Стратегия административной реформы, идущей уже несколько лет (с 2000 г. до последних решений), определена в Указах Президента и постанов­лениях Правительства РФ. В конце 2004 г. подготовлена Федеральная целе­вая программа «Администра­тивная реформа», предусматривающая:

завершение перестройки федеральных органов;

распространение реформы на региональный и местный уровни;

введение новых процедур и регламентов;

повышение качества управленческих решений;

обеспечение результативности, качества и доступности государствен­ного управления;

снижение уровня коррупции;

расширение объема оказываемых гражданам услуг;

повышение общественного доверия государству.

Мы являемся свидетелями изменений в системе, структуре и функ­циях федеральных органов исполнительной вла­сти. Идут перемены на региональ­ном и местном уровнях.

Цель этих перемен – создать наиболее оптимальный вари­ант системы государственного управле­ния и местного само­управле­ния. Но не менее важной целью этих мер является повышение эф­фек­тивности деятельности государ­ственных органов и органов мест­ного само­управления.

Решение задач экономического роста и обеспечения высокого уровня каче­ства жизни граждан, укрепления обороноспособности страны тре­бует совершенствования государственного управления, на что ориентирована Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и план мероприятий по ее проведению (одобрен распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р).

В условиях современного общества право все в большей сте­пени приоб­ретает свойство общесоциального регулятора, стимули­рующего и методы саморегуляции (для саморегулируемых организаций). Эта тенденция отра­жает курс на демократизацию общественной жизни и возрастание удельного веса твор­чески и инициативно принимаемых и исполняемых людьми ре­шений на основе правильно понятых публичных и личных интере­сов.

В традиционное понятие «правовое регулирование обществен­ных отно­шений» необходимо включать механизмы научно-обосно­ванного нормотвор­чества, реализации и действия права, оценки пра­вомерности поведения субъ­ектов общественных отношений, которые образуют единый процесс государ­ственного управления и представляют определен­ные правовые режимы. В этом плане существенна роль регулирующих актов (положе­ний и регламен­тов), определяющих статус звеньев управления, их связи, порядок работы и взаимодействия по всему перечню функций. Ши­рокое распространение ад­министративных процедур делает не­нужным мно­же­ство оперативных и кон­кретных решений, разрушая коррупционные связи*. Однако на практике эти регуляторы явно не­дооцениваются. Указан­ные акты слабо реализуются, зна­чителен по­ток ведомствен­ных актов, иду­щих мимо или вразрез с требова­ниями законности, что наносит серьезный вред управлению и подрывает доверие граждан к государственным институтам.

Если говорить об эффективности административного процесса, то общими направлениями ее обеспечения являются:

- кадровое обеспечение;

- повышение уровня компетенции кадров (профессионализма);

- информационно-аналитическое обеспечение;

- организационное обеспечение;

- финансовое обеспечение;

- материально-технологическое обеспечение.

_________________________

* Достижение целей административной реформы невозможно без решения этой застаре­лой проблемы. Именно с этой целью Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции (от 31.07.2008 г. Пр-1568). Ряд мероприятий Национального плана основаны на применении административных процедур и предусматривают измене­ния законодательства, в т.ч. об административной ответственности, совершенствование государственного управления.

В сфере правотворчества важными направлениями явля­ются совершен­ствование процедур принятия актов с целью обеспе­чить реализацию прин­ципа ответственности разработчиков, а также развитие института экспертизы нормативного акта (как подзакон­ного, так и законодательного) за счет рас­ширения состава экспертов

В сфере правоприменения актуальны повышение уровня внутреннего контроля за исполнительностью и законностью, в т.ч. путем введения обяза­тель­ных процедур и их регистрации; повышение уровня персональной ответ­ственности руководителей за состояние исполнительской дис­циплины и за­конности и др.

В административно-юрисдикци­онной сфере, по-мнению Ю.А. Ти­хоми­рова, су­дебное разбирательство публично-право­вых споров пе­реросло гра­ницы ГПК РФ, нормы которого обслуживают су­дебное производ­ство по ад­министративным делам. Различные элементы ад­министративного процесса формируются в рам­ках общих судебных и квази­су­дебных процедур. Это обу­словли­вает необхо­димость перехода к формиро­ванию системы администра­тивной юстиции. Административная юстиция разрешает спорные отношения, в которых дей­ствует властный субъект, берет в свою орбиту лишь ту сторону администра­тивной деятельности, ко­торая выражена в форме действия или бездействия, ее объект – не­надлежащая управленческая деятельность. Дело в том, что с жалобой часто связывают отмену или измене­ние оспаривае­мого администра­тивного акта, а их много­образие по решению нало­говых, земель­ных и иных вопросов порождают ква­зи­судебные ор­ганы. Парадоксальная си­туация на­лицо: эти органы раз­решают спор­ные дела по поводу актов, кото­рые они же сами прини­мали (грубо го­воря: они судят сами себя). Как они бу­дут их разре­шать? В то же время административная юстиция – отдельная ветвь правосудия, (что опреде­лено конституционной нормой), содержащая три администра­тив­ных элемента: кадры, акты, процедуры. Властный субъект здесь будет лишь участником процесса, его стороной, а объект правона­руше­ния будет иметь публичный характер. Однако поспешное соз­дание органов административ­ной юстиции недопустимо ввиду труд­ностей и проблем разви­тия судебной системы в России. Повредило бы и механи­ческое перенесение зарубежного опыта.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 г. ста­вилась задача: «...сформировать эффективно работающий механизм разреше­ния споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов». Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозна­чаемая понятием «админист­ративная юстиция», – важнейшее направление административной реформы. В России в отличие от многих европейских го­сударств отсутствует обособ­ленная от общей система административных су­дов. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбит­ражного судопроизводства, про­изводства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

Необходимость создания упорядо­ченной системы административной юстиции обусловлена тремя основными причинами:

- острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодатель­ной власти;

- невозможность иным способом обеспечить должный уровень профес­сионализма судей, рассматривающих административные дела;

- крайняя перегруженность судов общей юрисдикции.

Важное значение имеет внедрение механизмов досудебного обжалова­ния решений и действий государственных органов и должностных лиц (раз­витие досудебных процедур урегулирования разногласий).

2. Научно-теоретическая проблематика административного процесса.

Множество доктринальных и нормативных понятий, используемых при­менительно к административно-процессуальным отношениям и, порой, не­совпадающих, свидетельст­вует о разнообразии процессуальных отношений и неразработанности категорий их описывающих.

Отметим также не только взаимо­связанность админист­ративно-процес­суальных институтов с институ­тами иных отраслей права, но и их несогласо­ванность и противоречивость.

Наконец, признается отсутствие «общих концепций» и «взвешенного науч­ного подхода к административно-процессуальному законодательству»*. Все это в совокупности обращает нас к теоретико-правовым основам про­цес­су­аль­ной юридической деятельности.

Говоря о множестве понятий, используемых применительно к интере­сующей нас сфере, ученые отмечают «произвольное обраще­ние с этими по­нятиями и далеко не адекватное понимание их содержания»**. Поэтому «За­труднительно установить соотносимость по­нятий между собой, что ослож­няет уяснение связей отражаемых ими явлений административной прак­тики»***.

В частности, неясность в отношении таких базисных понятий как «про­це­дура» и «процесс» обусловила существование в научной юридической ли­тературе нескольких различных позиций, не дающих ответов на многие во­просы. Действительно, эта неопреде­лен­ность понятий присутствует и в юри­ди­че­ских словарях. В одном из них (табл. 10) предлагаемое определение процедуры позволяет ис­пользо­вать это поня­тие при описании совершаемых действий, связанных с право­творчест­вом, исполнительно-распорядительной или судебной деятель­ностью и др. Однако оп­ределение процесса сужает сферу использования этого тер­мина.

_________________________

* См.: Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное / Ю.А. Тихомиров. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. – 697 с. С. 30-31.

** Там же. С. 603.

*** Там же.

Таблица 10. Сравнение понятий «процедура» и «процесс»*

Процедура	Процесс
(фр. procedure, от лат. procedo – продвигаюсь) –	(от лат. processus – продвижение) –
установленный порядок ведения, рассмотрения каких-либо дел (напр., судебная П.).	порядок рассмотрения дел в суде или административных органах, судопроизводство; судебное дело.

Можно предположить, что составители юридического словаря следо­вали позиции, выраженной в толковом словаре С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведо­вой**, лишь фиксируя используемую юридическую терминологию. Наука же о праве должна ее развивать, и при этом исследователям права следовало бы основываться на имею­щихся вариантах, а не копировать их в своих рабо­тах. Заметим, что и законодатель, исполь­зующий данные понятия в прини­маемых актах, не спешит восполнять эти научно-теоретические пробелы практиче­ского значе­ния, вероятно, ожидая согласованной позиции правове­дов. По­следние же не имеют единого мнения по этому*** и иным вопросам****.

К проблемным вопросам административного процесса, которые могли бы быть разрешены в рамках действующей Конституции РФ, можно отнести:

1) отсутствие единого понимания его сферы и структуры;

2) формирование категориального аппарата и его закрепление в норма­тивных актах;

3) переориентацию административно-процессуального законодательства с административно-деликтного направления на обеспечение прав и законных интересов граждан;

_________________________

* См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крут­ских,. – 2-е изд., пе­рераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 704 с. – (Серия «Библиотека словарей «ИН­ФРА-М»). С. 502-503.

** Процедура, -ы, ж. 1. Официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-н. (книжн). П. составления акта; Процесс, -а, м. 1. Ход, развитие какого-н. явления, по­следовательная смена состояний в развитии чего-н. П. роста. Творческий п. Производст­венный п. … 3. Порядок разбирательства судебных и административных дел, а также само такое дело. Уголовный п. Выступать в процессе. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская акаде­мия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1999. – 944 стр. С. 627.

*** Уваров В.В. Судебный процесс и процедуры // Российский судья, 2007. № 3.

**** Нужно учитывать, что существуют разные подходы к оп­реде­лениям «администра­тив­ное судопроизводство», «администра­тивное дело», «адми­ни­стративный процесс». Кроме того тре­буют уточнения нормы-дефиниции: пуб­лично-правовые отношения, госу­дарст­венный ор­ган, административный орган, ор­ган государственной власти, орган ис­полни­тельной вла­сти, спор о ком­петен­ции, разногласия между госу­дарственными ор­га­нами, жа­лоба и др.

4) кодификация административно-процессуального законодательства с целью формирования на федеральном уровне правовых основ управленче­ской и правоохранительной деятельности;

5) формирование административной юстиции;

6) обеспечение соответствия с международно-правовыми процессуаль­ных норм российского законодательства.

3. Совершенствование административно-процессуального законодатель­ства.

Решение задачи совершенствования административно-процессуального законодательства не ограничивается принятием вышеуказанных кодифици­рованных (например, Административный, Административно-процессуаль­ный кодекс), а также иных законодательных актов об административных про­цедурах, администра­тивном судопроизводстве, административных судах. Отмечается необходи­мость отражения в законодательстве вопросов по­зитив­-ного участия граждан в управлении госу­дарственными делами, разре­шения компетенционных спо­ров властных структур, развития коллизионного права и др. При этом важно обеспечить взаимосогласованность вновь принимае­мых нормативных актов с действую­щим законодательством.

Не менее важно совершенствовать действующее законодательство, в ча­стности развивать процессуальный правовой институт административного расследования, который регулируется исключительно КоАП РФ, с одновре­менной научной разработкой методологических, тактических и мето­дических аспектов административного расследования. Представляется важным при­вести в со­ответствие с чрезвычайным законодательством (особыми право­выми режи­мами), а также иными административно-правовыми режи­мами Трудовой кодекс, Федеральный конституционный закон «О рефе­рендуме Российской Федерации», Федеральный закон «О собраниях, митин­гах, де­монстрациях, шествиях и пикетированиях» и др, а также конституции и ус­тавы некоторых субъектов РФ.

Таким образом, важное направление административной реформы свя­зано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти, которые, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным зако­ном, т.к. недопустимо отдавать «на откуп» ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедура (правила):

- принятия административных актов;

- заключения административных соглашений;

- совершения распорядительных действий по реализации запретов, раз­решений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрацион­ных, координационных и иных полномочий;

- совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др. документов);

- совершения организационных действий;

- выполнения материально-технических действий, не влекущих право­вых последствий.

На повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на проч­ный фундамент закона.

Подготовлено несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах. В целом, регламентация административных процедур должна ориентировать ор­ганы исполнительной власти на обеспе­чение:

- полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;

- необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обя­занностей граждан и юридических лиц;

- развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

- эффективного взаимодействия с другими государственными органами;

- предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;

- экономии сил, средств и служебного времени государственных служа­щих;

- реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Демократический аспект административных процедур необходимо отра­зить и в других федеральных законах об организации и функционировании исполнительной власти:

- «О федеральных органах исполнительной власти»;

- «О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления»;

- «Об обращениях граждан»;

- «О праве доступа к информации», а также в ведомственных актах, пре­дусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функцио­нальном аспекте.

Надлежа­щее функционирование и эффективность совре­менной системы исполнительной власти могут быть обеспечены четкими процедурами осу­ществле­ния компетенции всех органов, включая исполни­тельные органы ме­стного самоуправления, а также связанных с ними пред­приятий, учреждений и ор­ганизаций.

Краткий юридический словарь

Доктринальное толкование – разновидность неофициального толкова­ния норм права, представляющее собой разъяснение, даваемое авторитет­ными учеными-юристами.

Концепция (как правовая категория может рассматриваться в нескольких значениях):

а) документ, являющийся приложением к законопроекту, в котором должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регули­рования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства, общая характе­ристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих об­щественных отношений, социально-экономические, политические, юридиче­ские и иные последствия реализации будущего закона;

б) совокупность универсальных опорных идей, которые отражают сущ­ностные представления о государственно-правовой жизни общества в дан­ный период и влияют на определение сферы и пределов правового регулиро­вания, на правотворческую деятельность государства, а также на правосозна­ние и правовую культуру законодателя;

в) система взглядов на что-либо, основная мысль;

г) определенный способ понимания, трактовки, какого-либо явления; из­ложение основной точки зрения для описания и объяснения явления; веду­щий замысел, принцип организации различных видов деятельности;

д) система стратегических целей и приоритетов социально-экономиче­ской политики региона и средств достижения указанных целей;

е) политический документ, отражающий совокупность официально при­нятых взглядов на цели, государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.

Литература:

1. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное / Ю.А. Тихомиров. – М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. – 697 с.

2. Волчецкая Т.С., Хорьков В.Н. Актуальные проблемы административ­ного расследования // Административное право и процесс, 2007. № 3.

3. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И. Червонюка. М.: Юрид. лит., 2002.

4. Кудрина К.Ю. Концепция как элемент региональной законотворче­ской деятельности // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 3.

5. Курбатов А.Я. Правовое регулирование расчетов в Российской Феде­рации // СПС «КонсультантПлюс», 2006.

6. Макушин А.А. Конституционный процесс // Конституционное и му­ниципальное право, 2007. № 9.

7. Масленников М.Я. Пояснительная записка к проекту Российского ад­министративно-процессуального кодекса – РАПК // Административное право и процесс, 2007. № 1.

8. Масловская М.В. Избирательный процесс и иные разновидности пра­вовой формы деятельности // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 8.

9. Машаров И.М. Концепция Административного кодекса Российской Федерации: новый взгляд // Административное право и процесс, 2006. № 1.

10. Мелехин А.В. Проблемы «встроенности» чрезвычайного законода­тельства в систему законодательства Российской Федерации // Администра­тивное право и процесс, 2006. № 4.

11. Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М.: Издательство "НОРМА", 2002. С. 132.

12. Тхабисимова Л.А. Современный российский избирательный процесс // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 9.

13. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права, 2006. № 2.

14. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Рос. академия наук. Ин-т рус. языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1997. С. 293.

15. Панова И.В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Вестник ВАС РФ, 2007. № 8.

16. Паспорт проекта Федерального закона № 64090-3 «Об администра­тивных процедурах» (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ В.В. Похмелкиным) и Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «Об административных процедурах» // СПС «КонсультантПлюс».

17. Поникаров В.А. Теоретические вопросы административно-юрисдик­ционной деятельности // Российский судья, 2006. № 7.

18. Тхабисимова Л.А. Современный российский избирательный процесс // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 9.

19. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права, 2006. № 2.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Veritas nimium altercando amittitur – истина не боится ничего, кроме сокрытия