Понятие и основные идеи законности

Формирование гражданского общества, правового государства в нашей стране требует достижения качественно нового состояния общества, в том числе и иного уровня законности и правопорядка в системе правовой надстройки. Законность и правопорядок неотделимы от права, его реализации, поэтому изучение их связей в механизме правового регулирования постоянно находится в центре внимания теоретических исследований.

Но как бы ни были многочисленны и глубоки теоретические и практические проблемы законности, как бы ни был высок уровень их исследований, следует отметить, что каждый новый этап развития нашего общества вновь и вновь ставит перед наукой казалось бы уже давно полностью решенные проблемы в этой сфере и выдвигает новые. Наряду с постановкой традиционных теоретических и практических вопросов законности (роль прокуратуры, суда, арбитража, милиции, государственных органов в обеспечении законности в их нормальной деятельности) неизмеримо возросло значение анализа ее функционирования во всех сферах хозяйственного и культурного строительства.

Изучение проблем законности и правопорядка в курсе теории государства и права исключительно важно, потому что все без исключения отраслевые юридические науки, исследующие различные аспекты права, правоприменительного процесса, так или иначе, но в конечном счете обязательно выходят на эти проблемы, что, естественно, порождает различные взгляды. Особую актуальность и практическую значимость проблема законности приобретает в связи с выдвинутой концепцией формирования правового государства.

В теории права отмечается, что понятие «законность» характеризует правовую действительность, взятую под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества.

В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто ее определяют как режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом.

В соответствии с этой дефиницией законность состоит из двух элементов — законотворчества (издание законов и основанных на них правовых актов) и осуществлении нормативно-правовых актов. Однако представляется весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, то есть особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов, призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что законность — величина постоянная; она меняется всякий раз, как только происходит изменение законодательства.

Правотворческий процесс — это деятельность, которая определяется соответствующими нормативными актами, она подпадает под требования соблюдения, исполнения законности и в этом отношении не отличается от других видов государственной деятельности, например от правоприменения, следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности.

Такое понимание законности привело к тому, что некоторые ученые пошли еще дальше. Так, например, по словам П. А. Фефелова, законность включает в себя наличие законодательства и неуклонное соблюдение требований законов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами, всеми гражданами. Конечно же, законность связана с законами, но они выступают не как составная часть, а прежде всего только как предпосылка и условие ее осуществления.

Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности порождены не только сложностью, многогранностью и динамикой предмета, но в большей степени терминологической неясностью. Термин «законность» обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни.

Еще Н. В. Крыленко в свое время определял революционную законность как общественный уклад, режим, строй, складывающийся на основе претворения в жизнь норм, директив Советского государства. Н. Г. Александров рассматривал законность «как особенный общественный режим», как «обстановку», в которой правонарушения своевременно вскрываются и пресекаются, иными словами, законность определялась им как «устойчивый образ правоотношений». П. Е. Недбайло отмечал, что законность есть состояние, которое характеризует соблюдение всем обществом государственно-правовых актов, «свойство общественной жизни». В определенной мере синтезируя высказывания многих ученых, П. М. Рабинович считает законность определенным режимом (состоянием) общественных отношений, который характеризуется их соответствием законам и подзаконным актам.

На первый взгляд может показаться, что все различия в определениях являются чисто словесными, не касаются существа. Однако надо иметь в виду главное — отграничение законности от близких с ней явлений. П. М. Рабинович, пожалуй, прав, когда подвергает критике определение законности как неуклонного и точного соблюдения (исполнения) законов.

Сама по себе правоприменительная и правореализующая деятельность — это еще не законность. Коль скоро они соответствуют законности, то выступают не элементами ее содержания, а ее носителями. Законность — это особое состояние деятельности, выражающееся в свойствах юридической правомерности последней.

Это утверждение созвучно мнению ряда других авторов. Так, И. С. Самощенко подчеркивал: «Когда мы говорим о законности, то мы имеем в виду соответствие деятельности закону». Содержанием законности является не исполнение закона как такового, не деятельность, в которой он находит осуществление, а соответствие этой деятельности закону, законосообразность поведения, как справедливо считает Л. С. Явич. Термин «законосообразность», пожалуй, дает возможность провести четкую границу между тесно связанными явлениями — законностью и реализацией права, применением права.

П. М. Рабинович, анализируя это соотношение, добавляет новый уточняющий термин. Раскрывая приведенное выше определение, он пишет, что понятие «режим законности» обозначает определенное состояние соответствия общественных отношений законам и другим подзаконным актам, которое может быть зафиксировано, охвачено одним словом — правомерность. Итак, режим законности — это состояние правомерности общественных отношений, законосообразности поведения. В этой связи автор отмечает, что правоприменительная, правореализующая деятельность выступает ближайшей, непосредственной причиной законности. Эта необходимая и существенная внутренняя связь законности представляет собой, таким образом, генетическую зависимость.

Не претендуя на истину в последней инстанции, понимая, что никакое краткое определение не может отразить все стороны предмета, предложим следующее понимание законности: это требование общества и государства, заключающееся в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно.

Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно предусматривает прежде всего активное участие в управлении государственными и общественными делами на основе и в рамках закона.

Законность, выступая в виде государственного и общественного требования, тесно связана с государством и обусловлена такими его специфическими характеристиками, как разделение граждан по территориальному признаку и наличие публичной власти.

Разделение граждан по государственно-территориальным единицам неизбежно ведет к тому, что их поведение подпадает под правовое регулирование, осуществляемое не только федеральными органами государственной законодательной, исполнительной, судебной власти, но и органами власти субъектов федерации, местного самоуправления. Законность, рассматриваемая в этом аспекте, обозначает иерархию правовых норм (законов и подзаконных актов), известное соответствие и подчинение нормам права, установленным высшими и центральными органами государства.

Публичная власть — сложное понятие. Прежде всего, это государственная власть, основными формами реализации которой являются правотворчество, управление и правосудие, законность заключается в правильном осуществлении всех функций в определенных законом границах и по определенным правилам.

В условиях законности государственные органы и должностные лица призваны в соответствии с действующими нормами права рассматривать и решать конкретные вопросы, касающиеся прав и свобод граждан, реагировать на жалобы по поводу незаконных актов применения права. В свою очередь граждане должны исполнять возложенные на них правовыми нормами обязанности.

Законность связана и с государственным суверенитетом. Именно в силу того, что государство суверенно, его законы обладают всеобщей обязательностью. Это значит, что их сила распространяется не только на государственные органы, должностных лиц и граждан, но и на общественные организации и их органы. В этой связи встает очень интересная проблема соотношения законности и политической системы в целях показа особенностей складывающегося политического режима, рассмотрение законности как явления политико-правовой жизни, как принципа функционирования политической системы. В настоящее время ведется активный анализ нормативной основы функционирования последней.

Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения норм права в общественной практике, поэтому законность существует, пока существует право, является правовым режимом общественных отношений.

В западной литературе такое состояние стали называть правозаконностью, что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими институтами. Ф. А. Хайек пишет, что соблюдение великих принципов правозаконности ярко свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации.

Понятие законности как режима вытекает из того факта, что право объективно, оно порождает и столь же необходимое явление — законность, которое связано с осуществлением права. Поэтому понятие законности как режима в литературе нередко употребляется в качестве синонима понятия «право», что нельзя признать удачным. Прав С. С. Алексеев, считающий взаимодействие законности и права как встречное влияние однопорядковых общественно-политических явлений.

Законность оказывает на право обратное влияние, в нем объективируются требования законности как в процессе его формирования, так и осуществления, поэтому государство способствует обеспечению законности в поведении всех социальных субъектов, направляя его в правомерное русло под угрозой реализации принуждения.

Для понимания природы законности нужно выяснить ее основные идеи (свойства, черты).

1. Всеобщность законности заключена в ее всеобщей обязательности, обращенной ко всем и каждому без исключения, независимо от положения, чина и ранга. Перед законом все равны и все должны ему подчиняться, в противном случае предполагается неотвратимость ответственности.

2. Единство законности состоит в распространении этого требования на всю территорию Российской Федерации. В. И. Ленин справедливо отмечал, что законность не может быть калужская или казанская, она должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик. Единство законности состоит в ее единообразном понимании. Проявление местничества — противозаконное явление. Местные особенности нужно учитывать, но только в рамках закона и на его основе.

3. Верховенство закона — важнейшее свойство законности, связанное с исключительностью закона, означающее иерархию нормативно-правовых актов, которое закрепляется в Конституции РФ. Последняя имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Функционирование государства должно осуществляться исключительно на основе законов, при строгой реализации должностными лицами своих обязанностей и прав социальных субъектов. Это свойство распространяется на все правовые формы деятельности государства — правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам — исполнителям норм права (прежде всего закона) занимать позицию «свободного усмотрения», произвольно принимать решение исполнять или не исполнять закон по тем или иным мотивам.

4. Неотвратимость реализации законности обозначает пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за эти нарушения. Всякое правонарушение есть одновременно и нарушение законности. Праву должны быть чужды «мертвые» нормы, которые только провозглашаются, но не реализуются. Законность является проводником, реальностью права, это право в действии, реализация права как социальной ценности, как важнейшего инструмента регуляции общественных отношений.

5. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь такова: любое отступление от законности, объясняемое «высшими интересами», «требованиями народа», «моральными соображениями» и т. п., приводит к дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма. Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая также определяется законом. До тех пор, пока изменения не внесены, закон действует, существует. Не зря древние говорили: «Закон суров, но это закон»

В то же время законность предполагает учет целесообразности, пользы в процессе применения права при назначении конкретной меры наказания за совершенное правонарушение. Но в любых случаях соображения целесообразности учитываются на основании и в рамках закона.

6. Неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не может быть и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности. Единство права и законности вытекает из сущности права как классового регулятора общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций посредством законности. Так как законность связана с реализацией права, то из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказанное выше.

В юридической литературе законность рассматривается как режим государственной и общественной жизни, как соответствие реализации норм содержащимся в них требованиям. В этой связи можно сказать, что законность есть соответствие соблюдения, исполнения, использования и применения норм права их требованиям. Однако и это не исчерпывает содержание законности. Правом регламентируются не все стороны общественных отношений, творческая активность членов общества безгранична. Любая деятельность, если она не противоречит требованиям законов, хотя прямо ими и не регламентирована, является компонентом образа жизни и потому законна.

Таким образом, законность как режим государственной и общественной жизни есть не только требование законосообразного поведения, но и само такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим законности, который неразрывно связан с демократией, является ее выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего прав и свобод граждан. Реализация законов — не только правовое, но и политическое требование, нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам.

Законность включает в свое содержание равенство всех перед законом, равенство прав и обязанностей. Выполнение последних есть реализация требований законности и в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что способствует активному участию граждан в делах общества и государства, прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут восприняты их абсолютным большинством. Демократия, в свою очередь, обеспечивает демократическое содержание законодательства, заинтересованность в его исполнении и подконтрольность деятельности государственного аппарата. Это надежная гарантия законности.

Таким образом, законность как режим государственной и общественной жизни есть единство объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического осуществления законов и иных нормативно-правовых актов, т. е. строжайшей фактической реализации, воплощения в жизнь.

Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как принципа, как идеологического явления. Согласно принципу законности поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это одна из идей правосознания, идеологическая предпосылка режима законности.

Ясно, что нельзя сводить это понятие к принципу законности. Если определять ее как «совокупность определенных требований», «режим требований», как это делает С. С. Алексеев, то тогда она сводится к одному из своих идеологических проявлений — к принципу или методу деятельности, воплощенному в требованиях. Требования—это сфера только сознания, а законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой режим общественных отношений, а не режим требований.

Основной вывод юридической науки по данной проблеме состоит в том, что только с помощью понятия режима можно раскрыть все свойства законности как особого общественного явления, так как оно отражает его онтологическую, субстанциональную природу, как справедливо считает В. М. Левченко.

В этой связи вряд ли можно согласиться с утверждением П. М. Рабиновича, что вначале возникает принцип (идея) законности, затем состояние (режим) законности, которое, эксплуатируется государством как метод решения стоящих перед ним задач. С. С. Алексеев дает иную временную последовательность: возможна такая ситуация, когда первоначально возникает метод законности, а лишь затем, гораздо позднее, формируется принцип законности. Исходя из сказанного совершенно ошибочно сводить законность только к методу или принципу, как это делает Е. А. Лукашева, считая, что законность следует определить как основанный на изучении объективных потребностей общественного развития метод государственного руководства обществом. Законность как требование, исходящее от государства и его органов, выраженное в организаторской и воспитательной деятельности, выступает в этом случае методом государственного руководства обществом.

В современных условиях в процессе формирования правового государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности. Во-первых, это проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов); во-вторых, изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями: правотворчеством; демократией; правосознанием; в-третьих, анализ законности в механизме правового регулирования в целях более четкого отграничения от близких к ней государственно-правовых явлений, исследование ее структуры, т.е. состава элементов и связи между ними.

Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основные:

— функция проведения в жизнь государственной воли народа, которая выражает связь законности с реализацией права;

— функция создания условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, в которой выражена связь законности с правотворчеством;

— функция обеспечения реальности правового регулирования, выражающая связь законности со всеми элементами его механизма.

Научный интерес представляет анализ структуры законности. П. М. Рабинович к элементам, лежащим в основе структуры законности, относит: а) правомерность субъектного состава участников общественных отношений (определяемую их правоспособностью); б) правомерность положения (социальной позиции) участников общественной жизни (определяемую содержанием и объемом их субъективных прав и обязанностей); в) правомерность деятельности субъектов по применению и реализации прав и обязанностей (определяемую «материальными» и формальными ее показателями, закрепленными в соответствующих юридических нормах).

Значение познания внутренних необходимых связей законности состоит в том, что вскрывается механизм конституирования, функционирования и развития общественных отношений.