Совершенствование финансового механизма

Улучшение жилищно-коммунального обслуживания в городе проводится на основе новых форм и методов хозяйствования, основанных на широком внедрении договорных отношений, четком разделении функций заказчика и подрядчика и др.

Уровень бюджетных ресурсов местного самоуправления большинства муниципальных образований Российской Федерации недостаточен для того, чтобы обеспечить не только развитие, но и нормальное содержание жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому столь важным является поиск альтернативных источников финансирования и обоснование путей их привлечения. Среди мер, призванных удовлетворить первоочередные потребности жилищно-коммунального комплекса, следует отметить максимальную концентрацию бюджетных финансовых ресурсов на решение неотложных задач текущего содержания жилищно-коммунального хозяйства и целевое финансирование разработанных программ, действующих проектов и заключенных договоров. Особое значение для развития муниципального хозяйства имеет привлечение частных инвестиций.

Один из наиболее действенных рычагов по привлечению кредитных ресурсов ¾ это ипотечное кредитование. Его целесообразность обусловлена отсутствием у местных органов власти и граждан достаточных средств для развития территории, строительства и ремонта зданий и сооружений. В то же время у местных органов и населения есть материализованный капитал в виде земли, построек, объектов благоустройства и инженерной инфраструктуры. Под залог указанной недвижимости можно получить необходимые финансовые средства.

К числу действенных источников финансирования следует отнести также инвестиционные торги по продаже и аренде объектов и участков строительства, контракты на проведение капитального ремонта и реконструкции жилых и нежилых объектов города. Инвестиционные торги позволяют привлечь значительные финансовые ресурсы, которые можно незамедлительно направить на содержание и развитие муниципального жилищного фонда города и объектов коммунального хозяйства.

Глава 27. Плановое регулирование капитального ремонта
и реконструкции объектов городского хозяйства

Необходимость проведения активной политики в области капитального ремонта и реконструкции объектов городской застройки обусловлена наличием глубоких проблем, связанных с нарушением процесса воспроизводства основных фондов (ОФ) муниципального хозяйства города.

Под основными фондами муниципального хозяйства понимаются объекты недвижимости города: жилые и нежилые здания, сооружения, коммуникации и другие объекты, обеспечивающие функционирование города и удовлетворяющие потребности населения в жилье, жилищно-коммунальных и прочих социально-бытовых услугах. В составе основных фондов муниципального хозяйства находятся объекты жилищно-коммунального и бытового обслуживания, здравоохранения и просвещения, культуры, искусства и ряда других отраслей городского хозяйства. Эти объекты подразделяются на здания, сооружения, коммуникации и пр.

Важнейшими проблемами воспроизводства основных фондов города являются:

§ ухудшение технического состояния объектов;

§ снижение функционально-потребительных качеств ОФ;

§ архитектурно-планировочная скудость и обезличенность застройки в большинстве городов страны.

Причинами серьезных проблем воспроизводства основныхфондов города служат:

§ дефицит и нерациональное использование ресурсов;

§ административно-ведомственный механизм регулирования ремонтно-реконструктивного процесса;

§ отсутствие научно обоснованной политики капитального ремонта и реконструкции основных фондов города.

Решение проблем воспроизводства ОФ связано с определенными трудностями. В составе городской застройки функционирует огромное множество самых разнообразных объектов, отличающихся назначением, технико-экономическими параметрами, составом элементов и другими особенностями, но тесно взаимосвязанных функционально и территориально. Все объекты городской застройки находятся во владении, пользовании и распоряжении различных городских служб, ведомств, предприятий и организаций, частных фирм и граждан. Кроме того, процессы воспроизводства основных фондов города протекают под воздействием экономических, социальных, градостроительных, экологических, технологических и прочих факторов, комплекс которых требуется учитывать при регулировании развития городской застройки.

Все вышеперечисленные обстоятельства вызывают объективные сложности в проведении единой воспроизводственной политики, что свидетельствует о необходимости научно обоснованного комплексного подхода к регулированию ремонтно-реконструктивного процесса. Такой подход позволит обеспечить взаимосвязь всех видов ОФ, увязать интересы владельцев городских объектов с интересами города, связать все формы воспроизводства ОФ в единый процесс, обеспечить учет многочисленных факторов регулирования ремонтно-реконструктивных преобразований.

В современных условиях становления рынка и развития систем территориального самоуправления функционирование основных фондов городского муниципального хозяйства имеет определенныеособенности:

§ формирование негосударственного сектора;

§ расширение экономических методов управления и снижение уровня монополизма в системе эксплуатации и ремонта объектов города;

§ распределение объектов государственного сектора города на федеральный, региональный и муниципальный уровни; образование муниципального фонда;

§ распределение основных фондов муниципального хозяйства по уровням управления города.

Важнейшими формами воспроизводства основных фондов города являются:

§ новое строительство, выполняющее две функции: полное возмещение износа ОФ и расширение городской застройки;

§ модернизация ¾ процесс совершенствования качественных характеристик основных фондов города без изменения объема и назначения объектов;

§ реконструкция ¾ комплекс мероприятий по преобразованию городов и отдельных объектов; эти мероприятия обеспечивают возмещение физического и морального износа ОФ;

§ капитальный ремонт, который направлен на частичное возмещение физического износа ОФ путем полной или частичной замены конструктивных элементов.

Основные проблемы в области регулирования работ по капитальному ремонту и реконструкции ОФ связаны с субъективизмом, ведомственностью, недоучетом интересов потребителей, некомплексностью, нарушением пропорциональности, информационной необеспеченностью, централизмом и дефицитом ресурсов. Для разрешения этих проблем необходимо разработать эффективную систему регулирования ремонтно-реконструктивных преобразований, предусматривающую сочетание целевого, системного и комплексного подходов, повысить роль саморегуляции, соблюсти принцип пропорциональности, перейти к индикативному планированию и прогнозированию.

Система комплексного регулирования должна базироваться на выполнении ряда принципов:

§ социальной ориентации принимаемых решений;

§ обеспечении приоритета экономических рычагов регулирования над административными;

§ рассмотрении важнейших факторов, форм воспроизводства и видов ремонтируемых объектов в единстве;

§ взаимосвязи регулирования процессов ремонта с градостроительным проектированием и др.

Формирование и реализацию обоснованной ремонтно-реконструктивной политики невозможно обеспечить административно-приказными методами. Необходимо использовать преимущественно экономические рычаги регулирования, позволяющие стимулировать участников процесса к проведению комплекса необходимых для города работ и решений. Стимулами могут послужить выгодные заказы, льготное налогообложение, привлекательное кредитование и т. п. Следует изменить взаимоотношения участников процесса реализации указанной политики и, в частности, перейти на контрактную, договорную основу отношений между заказчиками (городом, владельцами объектов) и подрядчиками (ремонтными и проектными организациями).

Важнейшая задача развития системы регулирования ¾ устойчивое финансовое обеспечение этой системы. Нужно ориентироваться, помимо централизованных бюджетных расходов территории, на нетрадиционные источники финансирования и обосновать пути привлечения средств, необходимых для проведения территориальной политики, капитального ремонта и реконструкции объектов муниципального хозяйства. В качестве дополнительных источников финансирования ремонтно-реконструктивного процесса целесообразно использовать средства, поступающие от коммерческой продажи объектов недвижимости на инвестиционных торгах, средства предприятий и населения, полученные благодаря применению экономических и социальных стимулов, а также инструментов политики по обеспечению сохранности ОФ; широко привлекать ипотечные кредиты под залог недвижимости, инициировать частные инвестиции, получение дохода от страхования недвижимого имущества и муниципальных займов, получение дивидендов от акционирования муниципальных предприятий и др.

Глава 28. Планирование мероприятий по благоустройству территории

В состав сферы благоустройства территории входят:

§ дорожное хозяйство;

§ санитарная очистка и уборка;

§ зеленое хозяйство;

§ уличное освещение;

§ элементы архитектуры малых форм;

§ прочие виды благоустройства.

Дорожное хозяйство ¾ один из важнейших элементов благоустройства.

В соответствии с назначением и использованием городских улиц и дорог их инженерная система и оборудование включают следующие элементы: освещение, озеленение, водоотводящие устройства, подземные коммуникации различного назначения, транспортное оборудование, сооружения по организации и безопасности движения транспорта и пешеходов (туннели, эстакады, переходы и т. п.), мосты и путепроводы.

Все дорожные работы в зависимости от их характера и объемов делятся на четыре основные группы: содержание, текущий, средний и капитальный ремонты. Работы по содержанию городских улиц и дорог являются сезонными (говорят о летних, осенних, зимних и весенних видах работ).

Источником для финансирования ремонта и содержания городского дорожно-мостового хозяйства служат средства местного бюджета. Дорожно-мостовые организации разрабатывают годовую производственную программу на основании следующих исходных данных:

§ инвентарных данных о площади эксплуатируемых дорожных покрытий;

§ нормативов натуральных объемов работ по текущему ремонту и содержанию дорог;

§ стоимости единицы работ.

Эксплуатационные расходы по дорожно-мостовому хозяйству складываются из следующих затрат:

§ стоимости материалов, включая транспортно-заготовительные расходы;

§ расходов по эксплуатации машин и механизмов;

§ заработной платы рабочих линейного персонала;

§ накладных расходов.

Задачи санитарной очистки ¾ защита почвы, воздуха и воды от загрязнений отбросами, предотвращение размножения мух и грызунов, создание нормальных санитарных условий для жизнедеятельности человека, а также обеспечение безопасности и удобства пешеходного и транспортного движения путем уборки тротуаров, удаления снега и борьбы с гололедом.

Санитарная очистка городов включает следующие основные виды работ:

§ домовая очистка всех зданий от твердых отбросов, а неканализованных зданий ¾ от жидких отбросов;

§ обезвреживание всех видов отбросов с их максимальным использованием;

§ уличная очистка (летняя и зимняя).

Для очистки городов от твердых отбросов применяется в основном вывозная система ¾ с последующим обезвреживанием на городских свалках. Наиболее совершенный в санитарно-гигиеническом отношении способ транспортировки отходов ¾ пневмовакуумный ¾ по сети магистральных транспортирующих труб, но он требует больших капиталовложений.

Очистка населенных мест ведется, как правило, специальными организациями. Отношения между предприятиями, осуществляющими очистку, ижилищными организациями регулируются типовыми договорами, заключаемыми ежегодно. Жилищные организации оплачивают расходы по вывозу и обезвреживанию мусора за счет сметы эксплуатационных расходов.

Мероприятия по уличной уборке финансируются из местного бюджета на основе предоставляемых соответствующими специализированными предприятиями сведений об объемах выполненных работ и их стоимости. Городские коммунальные органы разрабатывают сводные планы уборки уличных территорий (утверждается местными органами власти на год). Показателями сводного плана являются: площадь обслуживания, режим уборки, площадь проведенной уборки.

Производственная программа по уличной уборке составляется по видам работ, на весенне-летний и осенне-зимний периоды отдельно, с выделением работ, выполняемых на закрепленных за специализированными предприятиями уличных территориях, и работ, проводимых для разных организаций и учреждений города. Калькуляция себестоимости делается по каждому виду уборочных работ, а также на дежурство уборочных машин. В калькуляцию себестоимости включаются основная и дополнительная заработная плата водителей, начисления на заработную плату и доля накладных расходов, распределенная по отдельным видам работ пропорционально основным затратам.

Вгородское зеленое хозяйство входят две тесно связанные между собой отрасли:

§ эксплуатационная ¾ уход за зелеными насаждениями, которые являются важной частью общей системы благоустройства города;

§ производственная ¾ выращивание исходного посадочного материала для озеленения.

Затраты по эксплуатации городских зеленых насаждений общего пользования финансируются из городского бюджета. Производственные предприятия зеленого хозяйства ¾ питомники, цветочные и семенные хозяйства ¾ покрывают свои расходы за счет реализации продукции.

Объем услуг, оказываемых зеленым хозяйством, определяется в производственных программах, которые разрабатываются для отдельных производственных звеньев. При составлении производственной программы по эксплуатации зеленых насаждений необходимо иметь перечень всех имеющихся в городе зеленых объектов общего пользования, уход за которыми возложен на специализированные городские организации. План эксплуатации (ухода за зелеными насаждениями) по ведомственным зеленым насаждениям разрабатывается и финансируется каждым ведомством за счет собственных средств.

Составляется также план капитального ремонта зеленых насаждений, дорожек, газонов, оборудования объекта. Финансирование капитального ремонта зеленых насаждений осуществляется за счет специальной статьи городского бюджета «Капитальный ремонт сооружений благоустройства».

Функционирование систем благоустройства города связанос наличием ряда проблем, которые с определенной степенью условности могут быть разделены на:

§ на финансово-экономические, например проблема дефицита финансовых ресурсов;

§ экономико-организационные ¾ чрезмерный монополизм, отсутствие конкуренции и неэффективная система управления благоустройством территории. Так, в данной сфере недостаточно четко разделены функции заказчика и подрядчика.

В законченном виде комплексная программа по благоустройству территории содержит комплект заполненных форм и пояснительную записку. Последняя имеет следующую структуру:

1) анализ достигнутого уровня благоустройства территории;

2) разработка целей совершенствования системы благоустройства;

3) обоснование основных направлений и первоочередных мероприятий по решению проблем технического содержания, уборки, санитарной очистки и озеленения территории города.

Глава 29. Планирование развития пассажирского транспорта

Комплекс городского пассажирского транспорта (ГПТ) включает индивидуальные (легковые автомобили, мотоциклы, велосипеды), массовые (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен, городские железные дороги) и другие виды транспорта. В пределах города и прилегающих к нему территорий они осуществляют перевозку населения с трудовыми, культурно-бытовыми и прочими целями. Наибольший объем перевозок приходится на массовые виды транспорта, поэтому городские органы управления должны уделять их развитию особое внимание и учитывать их важную роль при формировании концепций, программ и других плановых документов.

Комплекс ГПТ призван обеспечивать с минимальными издержками полное и качественное удовлетворение потребностей населения в перевозках. К важнейшим целям планового регулирования развития ГПТ относятся:

§ удовлетворение спроса населения на транспортные услуги требуемого качества;

§ безаварийное функционирование транспортных служб.

При плановом регулировании развития ГПТ нельзя не учитывать его специфику, связанную с особенностями производства и реализации транспортной продукции (услуги). Продукция (услуга) ГПТ, в отличие от продукции промышленности, не может быть оторвана во времени и пространстве от производственного процесса, не может существовать вне этого процесса. Это своеобразие продукции (услуги) ставит ГПТ в непосредственную зависимость от колебаний спроса на перевозки, ведет к плановой неравномерности производства.

Специфично и образование цен на услуги ГПТ. Ранее многим категориям населения, пользующимся ГПТ, было предоставлено право бесплатного или льготного проезда. Плата за проезд оказывалась ниже себестоимости перевозок, поэтому доходы от перевозок не полностью покрывали эксплуатационные расходы, и все виды ГПТ получали дотации из местного бюджета. В настоящее время ситуация изменилась: все большую долю в объеме перевозок занимают частные перевозчики; произошла «монетизация» льгот, т. е. замена льгот на денежный эквивалент для льготных категорий граждан. Тарифы на перевозку регулируются государственной властью, поэтому в их составе не предусматривается значительных средств на инвестиции в развитие пассажирского транспорта.

Основными направлениями и мероприятиями, обеспечивающими совершенствование системы ГПТ, являются:

§ выбор перспективных видов пассажирского транспорта;

§ оптимизация маршрутной схемы;

§ рационализация регулирования уличного движения;

§ совершенствование организации движения пассажирского транспорта;

§ развитие новых форм и методов хозяйствования на транспорте;

§ укрепление финансового обеспечения транспортного комплекса.

В связи с этим содержание плана развития городского пассажирского транспорта может быть следующим.

1.Прогноз развития маршрутной сети и транспортных потребностей населения, их распределения по маршрутам и видам перевозок:

1) объемы работ в местокилометрах, в том числе на социально-значимых маршрутах;

2) прогноз показателей работы ГПТ на маршрутах города с выделением социально значимых, включая показатели качества;

3) стоимостные показатели работы и прогнозируемая сумма финансирования ГПТ.

2. Выбор вида городского транспорта (для работы на социально значимых маршрутах) выполняют в следующем порядке:

1) выбор вида транспорта по провозной способности;

2) сравнение конкурирующих видов транспорта по приведенным затратам, а также по затратам времени на передвижение;

3) отбор наиболее целесообразных видов транспорта по местным условиям (особенности планировки города, рельеф, климат и т. д.);

4) окончательный выбор видов транспорта, которые удовлетворяют всем требованиям и имеют наилучшие экономические показатели (капиталовложения, эксплуатационные расходы).

3. Укрепление технической базы ГПТ. Речь идет о таких мероприятиях, как определение потребного количества подвижного состава, парков (депо) и тяговых подстанций; развитие транспортных сетей, дорог, путей, контактных линий и пр.

4. Оптимизация маршрутной схемы. Основная цель совершенствования маршрутной схемы ГПТ ¾ сокращение затрат времени на передвижение и улучшение качественных характеристик обслуживания, а также освоение новых пассажиропотоков.

5. Рационализация регулирования уличного движения, что позволяет обеспечить высокую скорость и безопасность движения, наибольшие удобства для пассажиров и экономичность перевозок.

6. Совершенствование организации движения ГПТ, основу которой составляют: соблюдение расписания движения, удовлетворяющего потребности пассажиров и разработанного с учетом закономерностей формирования пассажиропотоков; установление оптимальных скоростей движения и времени простоя на промежуточных и конечных остановочных пунктах, а также эффективная система диспетчерского управления.

7. Развитие новых форм и методов хозяйствования на транспорте. Действующий механизм функционирования предприятий ГПТ становится тормозом на пути их развития. Величина тарифов должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем расширенное воспроизводство деятельности предприятий. Единицей муниципального заказа целесообразно сделать местокилометр. Определение расчетных тарифов осуществляется на основе нормативов материальных и иных затрат с учетом уровня сложившихся цен по материально-техническим ресурсам, а также среднеотраслевой рентабельности.

Генеральным подрядчиком на пассажирские перевозкидолжно стать специальное учреждение, оно размещает субподряды и ведет по ним финансовые расчеты на основе соответствующих договоров. Основными обязанностями такого учреждения должны быть контроль и регулирование деятельности субподрядчиков.

Частный сектор имеет практическую возможность участвовать в различных формах в организации работы ГПТ. Перспективный вариант ¾ привлечение частных компаний к обслуживанию городских маршрутов на основании контрактной системы; при этом государственные органы управления осуществляют регламентацию, планирование, установление норм безопасности движения для всех компаний общественного транспорта, независимо от их форм собственности.

8. Укрепление финансового обеспечения мер по содержанию и развитию транспортного комплекса. Наиболее острая проблема, препятствующая развитию транспортного хозяйства города, ¾ это ограниченность финансовых ресурсов. Существующих бюджетных ресурсов недостаточно для развития ГПТ, поэтому важным представляется поиск альтернативных источников финансирования.

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте научные основы муниципального планирования.

2. Какое значение имеет планирование в деятельности местной власти?

3. Дайте определение понятия «муниципальное планирование».

4. Что является субъектом и объектом в муниципальном планировании?

5. Что понимается под стратегическим планированием социально-экономического развития муниципального образования?

6. Охарактеризуйте муниципальное хозяйство как объект планирования.

7. Какова структура муниципального хозяйства как объекта планирования?

8. Охарактеризуйте проблемы развития муниципального хозяйства и необходимость их учета в планировании.

9. Из чего состоит планирование развития жилищно-коммунального хозяйства?

10. Перечислите этапы формирования программы по развитию жилищно-коммунального хозяйства.

11. Какие расчеты проводятся при планировании жилищного строительства?

12. Какие расчеты необходимы при планировании развития объектов водоснабжения и канализации?

13. Каким образом можно улучшить финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства?

14. Для чего необходимо и как осуществляется плановое регулирование капитального ремонта и реконструкции объектов городского хозяйства?

15. Перечислите и охарактеризуйте мероприятия по повышению благоустройства территории.

16. Дайте характеристику основных разделов плана развития пассажирского транспорта?