Предмет и метод, периодизация и историография курса истории государственного управления

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности российского многонационального народа, политического класса и лидеров, как воплощения разумных решений и допущенных правителями ошибок, достижений и упущенных возможностей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация осуществляется современными методами исследования и описывается понятиями позволяющими проникнуть в логику исторических явлений и событий и минимизировать влияние субъективных особенностей личностей исследователей.

История государственного управления изучает политические и правовые институты вплоть до сегодняшнего дня и здесь органически стыкуется с действующим правом. Историю государственного управления интересуют конкретные политические и правовые явления, но прежде всего она исследует фактический материал для установления межотраслевых закономерностей, для показа общих поступательных, прогрессивных тенденций развития государства и права.

В этом большое сходство истории государственного управления с теорией государства и права. Разница же состоит в том, что история государственного управления использует обобщения, делаемые теорией государства и права, и в то же время дает конкретный материал для таких обобщений.

Изучение прошлого страны имеет большое политическое значение. Историческая и историко-правовая наука, изучая и обобщая опыт прошлого, помогает познать и использовать закономерности общественного развития, избежать повторения ошибок.

История государственного управления опирается на общие объективные законы развития природы и общества. В последнее время в науке возникло мнение о том, что история вообще и история государственного управления в частности не подчиняется объективным законам. Вместе с тем высказывается мысль и об отсутствии единой прогрессивной линии в развитии общества и государства. Якобы прогресс свойствен только развитию материальной культуры, техники и т.п. Однако государства и правовые системы возникают и умирают отнюдь не случайно, а подчиняются определенным объективным факторам. Отсюда всегда можно проследить соответствующие тенденции, определенную линию развития.

Вряд ли можно сомневаться и в наличии общего прогресса в развитии государства и права. От деспотических форм государства, от примитивных форм демократии человечество приходит к более совершенным, развитым и гуманным институтам. Отрицание закономерности развития общества, государства и права приводит к отрицанию истории как науки.

Следует отметить, что многое зависит от социальной принадлежности исследователя. Порой одни и те же факты разными авторами трактуются по-разному. Крупнейший дворянский историк Н. М. Карамзин, научная добросовестность которого не вызывает сомнений, был убежденным сторонником самодержавия и крепостничества, в силу чего строил свои выводы, исходя из этих основополагающих посылок. Славянофилы XIX в. идеализировали допетровскую Русь и своеобразие развития России. Наоборот, западники подчеркивали отсталость России, необходимость развития ее в духе европейских цивилизаций. Все они были убеждены в своей правоте, в правомерности делаемых ими выводов.

Предмет истории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразование государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи — сформировать глубокое научно обоснованное понимание: социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений, их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи; общего и особенного в развитии Российского государства, особенно специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами; реформ и контрреформ в области государственного строительства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб; истории государственной службы в России; истории самоуправления в России; роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности; исторически достоверной характеристики государственных деятелей; необходимости соблюдения единства исторического и логического, умения не только анализировать управленческие конкретные решения, но и теоретически обобщать такой материал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

Методология изучения государственного управления в России включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объективности требует рассматривать историческую эволюцию государства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) материально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материально-природной средой существования.

Однако необходимо избегать объяснения политической истории единственно экономической историей страны. Такой схематизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключающего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

2. Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства, которое имеет двоякое понимание. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Необходимо учитывать и такую специфическую тенденцию российской государственности, как постоянное слияние власти и управления, подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти.

3. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов.

В основу изучения истории самоуправления положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих интересов. Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и государственным интересам.

4. Узловые понятия (категории) анализа истории государственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигнутые результаты исследования, дают возможность перейти от эмпирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. Они группируются в четыре основных блока: понятия, описывающие госдарство, его формы, политическую власть, ее типы, государственные структуры и функции, властеотношения, политичесукие режимы; понятия, характеризующие государственное управление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процессы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Периодизация истории России и её государственности. В советской историографии в основу периодизации был положен формационный подход, в соответствии с которым в истории выделяли: 1) первобытнообщинный строй (до IX в.); 2) феодализм (IX — середина XIX в.); 3) капитализм (вторая половина XIX в. — 1917 г.); 4) социализм (с 1917 г.).

В истории российской государственности выделяют десять периодов. Основные факторы — социально-экономический уклад общества (уровень экономического и технического развития, формы собственности) и фактор государственного развития:

1. Древняя Русь (IX—XII вв.).

2. Период самостоятельных феодальных государств Древней Руси (XII—XIV вв.).

3. Русское (Московское) государство (XV—XVII вв.).

4. Российская империя периода абсолютизма (XVIII — середина XIX в.).

5. Российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX — начало XX в.).

6. Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль—октябрь 1917 г.).

7. Период становления советской государственности (1918—1920 гг.).

8. Переходный период и период нэпа (1921—1930 гг.).

9. Период государственно-партийного социализма (1930 — начало 60-х гг.).

10. Период кризиса социализма (60—90-е гг.).

Данная периодизация условна, однако она позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и рассмотреть основные этапы формирования государственности в России, накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.

2. Форма Древнерусского государства.

Форма государства — это способ организации высших органов государственной власти, территориальное устройство государства и методы осуществления государственной власти. Форма государства складывается из трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и политического режима.

Древнерусское государство по форме правления было раннефеодальной монархией. Во главе его стоял великий князь. Ему принадлежала верховная законодательная власть. Великие князья выполняли также функции военачальников, они сами возглавляли войско и лично водили рать в бой. Фигура князя родилась из племенного вождя, но князья периода военной демократии были выборными. Став главой государства, великий князь передает свою власть по наследству, по прямой нисходящей линии, т.е. от отца к сыну. Обычно князьями были мужчины, но известно и исключение — княгиня Ольга. Хотя великие князья были монархами, все-таки они не могли обойтись без того, чтобы выслушать мнения приближенных. Так сложился Совет при князе, юридически не оформленный, но имевший серьезное влияние на монарха. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины - княжи мужи. Иногда в Древнерусском государстве созывались также феодальные съезды (съезды верхушки феодалов), решавшие междукняжеские споры и некоторые иные важнейшие дела. Великие князья, а затем и удельные при обсуждении жизненно важных вопросов совещались не только с боярами, но и с широким собранием городских жителей — вече. Обыкновенно на вече по звону колокола сходились все свободные взрослые люди (мужчины) города. Дело докладывалось вече или князем, или «старейшинами града», выборными властями города. Свое мнение вече высказывало криком. Для решения дела требовалось, чтобы все согласились с предложением. Отдельные голоса не брали в расчет, а «на глаз» убеждались, что нет заметных возражений против господствующего мнения. В большинстве городов вече собиралось редко. По мере феодализации общества вече утрачивает свое значение.

3. Возникновение Древнерусского государства. Норманская теория происхождения Древнерусского государства. Ее критика.

История российского государства начинается с ряда небольших государственных образований с непостоянными границами и слабой властью правителей. Каждое славянское племя (поляне, древляне, кривичи и др.) имело свое княжение, свою территорию, свою власть народного собрания (веча), своего князя, свою систему обычаев и по своей воле устанавливало те или иные отношения с соседними племенами.

Область, занятая племенем, называлась «землей». Земли делились на «волости», называвшиеся именами городов - политических центров волостей. Главный город «земли» по отношению к младшим городам назывался «старшим городом», там была резиденция князя. В составе народонаселения племенных русских территорий различались четыре категории: жрецы-волхвы, князья, свободные люди и рабы.

Один из первых русских историков, монах-летописец Киево-Печерского монастыря Нестор (конец XI - начало XII вв.) в «Повести временных лет» повествует о создании в VI в. крупного союза славянских племен в среднем Поднепровье, принявшего название одного из племен «рос» или «рус». Уже в VIII - IX вв. этот союз объединял несколько десятков славянских племен с центром в Киеве и занимал значительную территорию, не уступающую по размеру Византийской империи.

Новгородская летопись сообщает о старейшине Гостомысле, возглавлявшем славянское объединение вокруг Новгорода. Согласно восточным источникам, накануне образования древнерусского государства на этой территории сформировались три крупных политических центра, которые могут считаться протогосударственными объединениями: Куявия (южная группа славянских племен с центром в Киеве), Славия (северная группа с центром в Новгороде) и Артания (юго-восточная группа, предположительно район Рязани). И хотя государственность у славян пока еще была примитивной, она стала основой, фундаментом для формирования Древнерусского государства.

Сложившиеся условия для создания государства потребовали соответствующего оформления. По мнению автора «Повести временных лет», враждовавшие между собой племена ильменских славян, кривичей и чудь пригласили варяжского князя для наведения порядка: «Земля наша велика и обильна, а порядка в ней нет. Да пойдете княжить и володеть нами». Князь Рюрик прибыл с братьями Синеусом и Трувором. Сам он правил в Новгороде, а братья - в Белоозере и Изборске. Варяги положили начало великокняжеской династии Рюриковичей, которая правила в России до конца XVI в.

В историко-правовой науке существует несколько теорий происхождения Древнерусского государства: родовая, племенная, общинная, задружного быта, волостная, норманнская и другие. Как видим, их отличает разница в определении того основного элемента, который стал основой государства: род, задруга (осевший род, где кровные начала еще преобладают над территориальными), община и т.д.

На наш взгляд, ближе всего к истине находится земская теория происхождения древнерусского государства, выдвинутая историком русского права М.Ф. Владимирским-Будановым, жившим во второй половине ХIХ - начале ХХ в. По его мнению, эти элементы государства (род, задруга и т.д.) были последовательно пережиты древними восточными славянами в процессе становления государства, характеризовавшегося ослаблением кровных начал и преобладанием территориальных. В результате сложилось государство - земля, представляющая собой союз волостей и пригородов под властью старшего города.

Таким образом, основным элементом государства явились не княжеские и не племенные отношения, а территориальные. Согласно земской теории, которая подтверждается письменными источниками, в том и западноевропейскими хрониками, призванные князья-варяги застали везде на Руси уже готовый государственный строй, что лишний раз доказывает несостоятельность норманнской теории происхождения Древнерусского государства, которая нередко использовалась на Западе в периоды противостояния нашей Родины и ее западных противников.

Однако, как доказал еще М.В.Ломоносов, факт призвания варягов может свидетельствовать только о норманнском происхождении княжеской династии, а не государственности, которую нельзя привнести извне на неподготовленную почву. Кроме того, содержание статей Русской правды раскрывает классовую природу феодального права, открыто встающего на защиту господствующего класса. Это обстоятельство еще раз подчеркивает что русское государство возникло в результате внутреннего общественно-экономического развития восточных славян, а не под воздействием внешних обстоятельств.

Завоевания варяжских князей совершались путем покорения центрального города земли – именно таким образом в 882 г. князем Олегом была присоединена Киевская земля, вследствие чего Киев стал центром государства – Киевской Руси.

Укрепление Киевского государства приходится на княжение Владимира I. Принятие христианства (988 г.) и его распространение по всей Киевской Руси усилили власть киевского князя. Установилась церковная иерархия: в Киеве стал жить митрополит, присланный Константинопольским патриархатом. В городах были поставлены подчиненные митрополиту епископы. По всей Руси строились церкви и монастыри. Власть митрополита объединяла все духовенство страны.

После смерти князя Владимира в результате ожесточенной кровопролитной борьбы с братьями великим киевским князем стал его сын Ярослав Мудрый. Во время его правления Киевская Русь превратилась в огромную державу с разноплеменным населением.

Процессом объединения земель вокруг Киева завершается образование Древнерусского государства. И если в истории становления и развития зарубежных стран выделяется рабовладельческий период, то нашей стране было суждено перейти после разложения родоплеменного строя к феодальному. В политике киевских князей объединения земель вокруг Киева прослеживается тенденция к формированию централизованного государства. Но в силу как объективных, так и субъективных причин установить сильную центральную власть в Киевской Руси так и не удалось.

Выводы по вопросу. В середине IX-X вв. государственность восточных славян была уже организована по территориальному признаку, постепенно начался процесс отделения публичной власти от общества путем сосредоточения ее в руках князя и его дружины, сохраняя при этом огромное своеобразие форм этой власти на юге и на севере. Славяне в исследуемый период обладали развитым этническим самосознанием и ощущали свою принадлежность к могучей древнерусской державе.