Конституционно-правовые основы управления в области охраны окружающей среды и природопользования

В правовом регулировании управленческой деятельности федеральных и региональных государственных органов, и органов местного самоуправления по решению существующих экологических и тесно связанных сними социально-экономических проблем в регионах страны участвуют наряду с административным и экологическим правом и другие отрасли российского права. При этом в рассматриваемой области используется специфический режим правового регулирования соответствующих отраслей. Однако главенствующая роль здесь принадлежит конституционному праву Российской Федерации.

Причем в научной литературе по конституционному и экологическому праву справедливо говорится не только об учредительном, но и организационном характере конституционных норм¹. Учредительный характер конституционных положений состоит в том, что конституция, появляясь в результате коренных изменений в жизни всего общества, становится политико-правовой основой его социально-экономического, экологического, культурного, демографического и иного развития на следующем историческом этапе.

Организационный же характер конституционных норм заключается в том, что Конституция РФ не только закрепляет достигнутое и ставит новые задачи перед обществом и государством, но и стимулирует политическую активность, нацеливает государственные органы и общественные объединения всех граждан на деятельность в духе нового основного закона², в том числе в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Таким образом, в Конституции РФ, применительно существует две группы норм: регулирующие уже сложившиеся отношения, как в экологической сфере, так и в иных сферах жизни общества, оказывающих влияния на отношения «общество-природа» и нормы программного значения, содержащие цели, к которым необходимо стремиться обществу и государству. Так, в Конституцией РФ имеются, в частности, следующие принципиальные положения:

а) об установлении в Российской Федерации системы федеральных органов государственной власти и основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации (пп. «г, е» ст. 71);

б) о том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. I. ст. 77);

в) о том, что, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии ( ч. I ст. ст. 110,114).

Анализируя положения Конституции РФ, а также иные нормы, содержащиеся в конституционных законах, появляется возможность определить, в частности:

а) предметы исключительного ведения Российской Федерации;

б) полномочия федеральных органов власти по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

в) предметы ведения субъектов РФ;

г)полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;

д) полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ;

е) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ в связи с передачей им отдельных полномочий Российской Федерации.

Нормы Конституции РФ закрепляют лишь основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а их детализация осуществляется законодательным и подзаконным регулированием. Вначале рассмотрим конституционные положения, касающиеся разграничения в целом компетенции Российской Федерации, субъектов РФ, полномочий их органов государственной власти в экологической сфере.

Предмет конституционно-правового регулирования составляют общественные отношения, которые определяют основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправлея³, а объектом конституционно-правовых общественных отношений, в частности, являются охрана окружающей среды и природопользование. Это вытекает:

Во-первых, из анализа конституционных положений в рассматриваемой сфере. Охрана окружающей среды и природопользование являются объектами правового регулирования различных отраслей российского права. Однако, в первую очередь, речь идет, о конституционно-правовом регулировании охраны окружающей среды и природопользования. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля, недра, воды, леса и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым этими положениями:

а) определяются важнейшие общие черты конституционно-правового режима природных ресурсов, обязательные для каждого вида этих ресурсов и для любой формы собственности на них в России⁴;

б) признается особая важность окружающей среды и природных ресурсов для экономики России и ее населения. В связи с этим общественное производство должно обеспечивать сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач, как отражение взаимосвязи экономики и экологии. Это обуславливает необходимость его переориентации и придание нового качества, обеспечение экологической устойчивости и сохранение природноресурсовой базы.

Конституционное право Российской Федерации также определяет в целом: правовые основы отношений собственности на природные ресурсы; закрепляет основные права и обязанности личности в области охраны окружающей среды и природопользования; компетенцию государства и его частей в экологической сфере; обязанности федеративного государства по обеспечению охраны окружающей среды, экологической безопасности, рациональному и эффективному использованию природных ресурсов и их воспроизводству. порядок образования и деятельности государственных органов в рассматриваемой области и т. д.

Так, анализ ч. 2 статьи 9 Конституции РФ позволяет нам сделать вывод о том, что общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы включают в себя природоресурсные и природоохранные экологические отношения. Причем, согласно этой же статьи объектами этих отношений являются «земля и другие природные ресурсы», и соответственно, составе предмета экологического права выделяют отношения по использованию и охране земли, вод и других природных ресурсов, а п. «д» статьи 72 дополняет охранительные отношения, отношениями по обеспечению экологической безопасности.

Важность ст. 9 Конституции РФ подчеркивается тем, что она расположена в гл. 1 «Основы конституционного строя». Нормы института основ конституционного строя, по мнению профессоров Кукушкина М. И., Кокотова А. Н., при определенных условиях могли бы выполнять функцию самой Конституции⁵. Совокупность норм главы 1 Конституции РФ образуют правовой институт основ конституционного строя. Нормы всех других глав и разделов Конституции РФ также можно рассматривать в качестве конституционных основ экологической политики, но они направлены на уточнение, детализацию норм гл. 1 и согласно ст. 16 не могут им противоречить. Под конституционным строем одни ученые понимают общественные отношения по организации публичной (государственной и муниципальной) власти и общества в целом⁶, а другие – форму и способ образования конституционного государства⁷.

Учитывая многообразие общественных отношений, отраженных в Конституции, на наш взгляд, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что нормы названного института закрепляют наиболее важные принципы устройства как публичной власти, так и общества. Причем, следует обратить внимание на то, что это единственная статья первой главы Конституции РФ, непосредственно направленная на регулирование основ всех видов экологических отношений. Другие статьи данной главы содержат положения о форме правления, форме государственного устройства, государственном режиме (ст. 1), а также о разделении властей (ст. 10); характеристики государства как правового и социального (ст. 1 и 7).

Бесспорно, эти статьи закрепляют основы экономических, политических, духовно-культурных отношений всего общества, однако, их также можно рассматривать в качестве конституционных основ, опосредованно регулирующих экологические отношения в рассматриваемой сфере. Как справедливо отмечается в научной литературе «эти нормы и в целом Конституция РФ, закрепляя курс на формирование гражданского общества и правового государства в нашей стране, создают принципиально новую основу для совершенствования природоохранительной деятельности, особенно в части, реализуемой государственно-правовыми средствами»⁸.

Во-вторых, положение о том, что охрана окружающей среды и природопользование являются объектами правового регулирования различных отраслей российского права следует также из анализа эколого-правовых положений. Так, преамбуле Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»⁹ указано, что Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях: удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений; укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности.

Охрана окружающей среды, в свою очередь, представляет собой деятельность государственных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. В это определение включен целый ряд системообразующих признаков, в частности, что охрана окружающей среды представляет собой деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Задачами охраны окружающей среды являются:

1) сохранение и восстановление природной среды;

2) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;

3) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий.

В-третьих, роль охраны окружающей среды и природопользования как объектов правового регулирования различных отраслей российского права следует также из структуры и особенностей анализируемых общественных экологических отношений. Общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию образуют одну общность – общественные экологические отношения. Их правовое регулирование отношений должно осуществляться как в рамках интегрированного подхода, который обусловлен единством объекта, взаимосвязью процессов и явлений в природе, так и дифференцированного подхода, направленного на регулирование использования и охраны отдельных объектов природы, дополняющих друг друга.

Это связано с особенностью охраны окружающей среды как важнейшей межотраслевой проблемы, требующей одновременно как единства правового регулирования экологических отношений, путем закрепления его задач и принципов, так и учета специфики пользования юридическими лицами и гражданами отдельными природными ресурсами и их охраны. Для предмета правового регулирования в рассматриваемой области как совокупности различных по характеру, но взаимосвязанных видов общественных экологических отношений, требующих соответствующего правового регулирования характерны тенденция расширения:

б) видов экологических отношений, что имеет важное научное и практическое значение. Это согласуется с имеющимся в эколого-правовой литературе предложением ряда ученых уточнить и дополнить традиционное подразделение экологических отношений на отдельные виды. В частности, предлагается выделять в системе экологических отношений общественные отношения по охране окружающей среды от различных форм деградации, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц¹⁰, что является на наш взгляд вполне обоснованным;

в) круга субъектов общественных экологических отношений. Наряду с федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, к ним также относятся и иные хозяйствующие субъекты, независимо от их формы собственности и организационно-правовой формы, участвующие в реализации государственной экологической политики,

Как уже отмечалось, что общественные экологические отношения подразделяются на несколько групп, каждая из которых имеет свою специфику, которую необходимо учитывать в процессе их правового регулирования. В первую группу экологических отношений входят отношения собственности на природные ресурсы. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Нормы ст. 9 носят не только конституционно-правовой, но и эколого-экономический характер, поскольку природа имеет значение как среда обитания человека, источник природных ресурсов и экологическая система¹¹.

Для регулирование отношений собственности на природные ресурсы общее значение имеет ст. 8 Конституции РФ, содержащая положения о формах собственности: частной, государственной и муниципальной. Относительно этой нормы, норма, установленная в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, где оговариваются формы собственности на природные ресурсы, включая воды, носит специальный характер. Положения ч. 2 ст. 9 Конституции РФ имеют принципиальное значение для приватизации земли и иных природных ресурсов. Являясь необходимым этапом перехода к рыночной экономике и элементом политики государства, приватизация влияет на природоохранную деятельность и активизирует предпринимательскую деятельность в регионах, о чем свидетельствует и опыт других стран ¹².

Более того, в соответствии с ч. II ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это обусловлено тем, что решение экологических проблем в рыночных условиях зависит не только от режима охраны природной среды и использования ее ресурсов, но и от их принадлежности с точки зрения собственности (государственной и муниципальной).

Что касается субъектов государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы, то они обязаны одновременно учитывать как общесоциальные, так и экологические интересы производственных предприятий при принятии управленческих решений в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, в частности, при решении вопроса о конкретных формах собственности на отдельные виды природных объектов.

Вторую группу общественных экологических отношений образуют отношения по природопользованию, то есть отношения по использованию природных ресурсов как объектов природы, пользования (хозяйствования) и собственности, которые опосредуются нормами ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. В ст. 1 Закона об охране окружающей среды использование природных ресурсов определяется как эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. В сфере природопользования законодательством регулируются порядок и условия использования и охраны, применительно к естественно-природным особенностям отдельных природных ресурсов – земле, водам, атмосферному воздуху, недрам, лесам, а также с учетом их роли и значения в функционировании всего природного комплекса и общественного производства. Основой для классификации природопользования на отдельные виды являются объекты природы.

Исходя из этого, различают: землепользование; недропользование; водопользование; пользование атмосферой; лесопользование; пользование растительным миром; пользование животным миром. Соответственно правовое регулирование охватывает право пользование землей, лесом, недрами, водами, животным миром и другими природными ресурсами для удовлетворения социальных, экономических, оздоровительных, рекреационных, эстетических, научных, культурных и иных потребностей, закрепленное в природоресурсном законодательстве. В процессе природопользования должно обеспечиваться сохранение экологически безопасной природной среды. К сожалению, на это обстоятельство не обращалось достаточного внимания в литературе и в законодательстве, что приводит к недооценке экологических факторов в сфере природопользовании и отражается на природоохранной деятельности в отдельных регионах.

Третью группу общественных экологических отношений образуют отношения по охране окружающей среды, по защите экологических прав граждан и юридических лиц, а также по регулированию их обязанностей. С положением Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), тесным образом связаны статьи 42 и 18 Основного закона. В статье 42 Конституции РФ закреплены те экологические права и свободы, которые согласно статьи 18 должны защищаться всеми ветвями государственной власти. Законодательная власть обязана создавать условия для соблюдения и охраны прав и свобод граждан в сфере экологических отношений, исполнительная – обеспечить их реализацию, судебная защиту.

Сюда можно отнести и отношения по экологической безопасности населения, в обеспечении которой важная роль принадлежит мерам по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий. С позиции темы исследования, отношения по экологической безопасности являются составной частью (разновидностью) отношений по охране природной среды. Так, в ч. 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливается, что в Российской Федерации поощряется деятельность по экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. А в ст. 42 Конституции РФ закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду.

Наконец, в соответствии со ст. 58 Конституции, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Следует отметить, что охрана окружающей среды и природопользование находятся в тесной взаимосвязи. В научной и учебной литературе одни авторы включают природопользование в состав охраны окружающей среды, другие – наоборот, третьи отмечают как их совпадение, так и различия между ними. По нашему мнению, отношения по охране окружающей среды и природопользованию связаны между собой, но в то же время являются в определенной мере самостоятельными, что необходимо учитывать в процессе их правового регулирования.

Следующая группа экологических общественных отношений – включает отношения по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования. Обеспечение эффективной охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов зависит от наличия научно обоснованной системы органов управления, обладающих достаточными полномочиями. Не случайно правовое обеспечение реформирования государственного управления является важным направлением правовой реформы в стране.

Отсутствие в настоящее время такого управления, как уже ранее отмечалось – одна из причин обострения экологической ситуации и нерационального использования природных ресурсов, поскольку научно обоснованное управление служит средством формирования эколого-правовых отношений¹³. Конституционное регулирование упомянутых отношений касается предметов ведения Российской Федерации (ст. 71), предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), правового регулирования в данной области (ст. 76), организации органов государственной власти и их полномочий (статьи 77, 78, 80, 114, 125, 126, 129 и др.).

Согласно Концепции перехода РФ к устойчивому развитию одним из основных условий перехода страны на путь устойчивого развития является обеспечение прав и свобод граждан. Поэтому важнейшей целью правового регулирования экологических отношений, в том числе в рассматриваемой сфере, а также важнейшим объектом правового регулирования являются экологические права граждан. Под экологическими правами человека, по мнению М. М. Бринчука, понимается признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой14.

Это связано с тем, что общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию представляют единый предмет конституционно-правового, эколого-правового и иного отраслевого правового регулирования в рассматриваемой сфере, что должно получить свое отражение в правовых нормах и институтах соответствующих отраслей российского права.

Все это имеет важное значение не только для правового регулирования экологических отношений, но и для управленческой деятельности федеральных органов государственной власти, государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также обеспечения взаимодействия указанных выше органов в решении неотложных экологических проблем в регионах Российской Федерации.