Учредительные договоры

Они образуют важнейшую группу источников европейского права. По способу выработки, заключения и введения в действие они во многом напоминают соответствующий порядок и процедуры, принятые при заключении международных договоров и соглашений. Согласно ДР вводятся три процедуры принятия и пересмотра учредительных актов. Главная из них предполагает созыв межправительственной конференции для обсуждения проекта или предложения. Согласованный текст скрепляется подписями уполномоченных на то официальных представителей государств. Договоры вводятся в действие при условии единогласной ратификации этих актов всеми госу-\ дарствами-участниками на основе национальных конституционных процедур. Две другие носят более упрощенный характер.

Несмотря на то что с точки зрения процедуры заключения и введения в действие учредительные акты напоминают обычный

международный договор, по ряду сущностных параметров, направленности и кругу субъектов, которым эти правовые предписания адресованы, а также с точки зрения их содержания и значимости эти договоры во многом приближаются к конституционным текстам государств — членов ЕС (за исключением, естественно, Великобритании). Кроме того, по кругу регулируемых отношений учредительные акты во многом схожи с национальными конституционными актами. Соответственно, они выполняют важнейшую конститутивную функцию, во многом аналогичную национальным конституциям.

Акты, учредившие Сообщества и Союз, представляют собой соглашения между суверенными государствами. Однако их основная цель не установление взаимных прав и обязанностей, а образование объединений, которым передаются строго определенные права и правомочия, традиционно принадлежащие суверенному государству. Соответственно, принцип взаимности, предусматривающий возможность отказа от договора, если он не исполняется другим участником, в этом случае неприменим. Несоблюдение обязательств по договору влечет политическую, правовую и материальную ответственность, но не может служить оправданием для аналогичных действий другой стороны.

Учредительные акты имеют прямое действие. Исполнение их предписаний обеспечивается юрисдикционной защитой со стороны независимого суда. В отличие от других международных договоров (за исключением сферы ОВПБ) учредительные акты адресованы не только государствам-участникам. Они напрямую порождают права и обязанности для частных лиц, которые благодаря юрисдикционному контролю могут добиваться их исполнения и возмещения убытков в случае неправомерных действий.

Оценивая значение учредительных актов, Суд ЕС еще в период до образования Союза в заключении № 1/91 по проекту договора между ЕЭС и ЕАСТ о создании Европейского экономического пространства дал весьма интересную правовую характеристику Договора о Сообществе. «Договор, хотя и заключен в форме международного соглашения, образует тем не менее конституционную хартию правового Сообщества».

Своеобразие конститутивных норм права ЕС связано с тем, что их источником выступают международно-правовые акты

118 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права 119

интеграционного характера. Все иные нормы европейского права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров. «Государства-члены, — записано в п. 3 ст. 4 ДЕС, — принимают все необходимые меры общего или специального характера, способные обеспечить исполнение обязательств, вытекающих из договоров или исходящих из актов институтов Союза». Институты Союза, прежде всего Комиссия и Суд, наделенные соответствующими полномочиями, призваны контролировать соблюдение права ЕС и следить за тем, чтобы все иные нормативные правовые акты не противоречили постановлениям учредительных актов. Наличие такого противоречия служит безусловным основанием для возбуждения в судах ЕС иска об аннулировании или иска о неисполнении обязательств. В силу своей юридической природы учредительные акты занимают высшую ступеньку в иерархии источников европейского права.

К числу учредительных актов относятся Римские договоры 1957 г., положившие начало существованию Евратома и ЕЭС, а равно акты, которые дополняют и изменяют названные Договоры и которым государства — члены Сообщества и Союза придали характер учредительных актов (ЕЕА, Договор о ЕС, Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский договор 2001 г.). К этой же категории, руководствуясь содержательным критерием, относили и некоторые другие акты. Таковы были, например, Конвенция об общих институтах и Соглашение о слиянии, в результате которых для всех трех Сообществ была установлена единая система институтов. Поскольку постановления этих актов интегрированы в договоры, учредившие Союз, эти соглашения прекратили свое действие (ст. 9 Амстердамского договора).

В соответствии с Договором о реформе в основу обновляемого Союза положены два трансформированных учредительных акта. Это ДЕС и ДФЕС.

В качестве учредительных актов квалифицируются все соглашения о присоединении к Союзу. Каждое новое государство, вступая в состав членов Союза, подписывает соглашение о присоединении. Одновременно вносятся определенные изменения в формирование институтов Союза, распределение мест в Совете, Комиссии, Суде и других органах, а равно в распределение взвешенных голосов в Европейском совете и определение кворума для принятия решений квалифицированным боль-

шинством, необходимым в ряде случаев при голосовании в
этих институтах. Кроме того, важность этих актов о присоеди
нении заключается в том, что каждое вновь вступающее в Союз
государство принимает на себя не только все обязательства, вы
текающие из учредительных договоров, но в равной степени
распространяет на свою территорию действие нормативных
правовых актов ЕС, которые были разработаны, приняты и
введены в действие за все годы существования Сообществ и
Союза. То есть вступающее государство обязано принять и рас- t
пространить на свою территорию действие всех актов, приня- I
тых до вхождения данного государства в состав ЕС. \

Это последнее обстоятельство является особенно важным, так как нередко в отдельных государствах действуют национальные принципы или доктрины, которые по своему характеру способны воспрепятствовать автоматическому введению в действие нормативных правовых актов, принятых вне рамок этого государства наднациональными органами и тем более в период, предшествующий их вступлению в ЕС. Так, в Великобритании, где в качестве основополагающего действует принцип верховенства парламента и, соответственно, принимаемых им законодательных актов и где не признается прямое применение международно-правовых актов, создалась бы ситуация, при которой национальные суды практически отказывались бы применять нормы европейского права как противоречащие принципам и установлениям английского общего права. В этих условиях потребовалось принятие Соединенным Королевством специального Европейского акта 1972 г., в котором Великобритания подтвердила признание прямого действия норм европейского права, в том числе принятых до вступления страны в Сообщества, а равно верховенство норм европейского права по отношению к нормам национального права и неизменность этих правовых установлений. Их не вправе отменять и видоизменять в одностороннем порядке национальный парламент.

Колоссальную по объему работу по пересмотру национального законодательства и практики проделали в преддверии вступления принятые в 2004—2007 гг. в ЕС 12 новых государств-членов. Мониторинг осуществления этой работы по приведению национального права в соответствие с правом ЕС осуществляла Комиссия.

120 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права 121

К основополагающим учредительным договорам приложено, как правило, большое число различного рода документов, протоколов и деклараций. Их насчитывается несколько десятков. Так, к ДР приложены 15 протоколов, два самостоятельных приложения и 65 деклараций. Они затрагивают зачастую очень важные и существенные вопросы. Таковы, например, Протокол об Уставе Суда с поправками 2007 г., Протокол о статусе ЕСЦБ и ЕЦБ и ряд новых протоколов, существенно дополняющих ДР. По общему правилу такого рода акты образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Однако для их изменения установлен более упрощенный порядок.

Декларации многостороннего характера, прилагаемые к договору, особенно те из них, которые разъясняют или даже толкуют норму учредительного договора, также рассматриваются как его составная часть. Что же касается деклараций односторонних, которые содержат различного рода оговорки или излагают национальную позицию, понимание того или иного пункта учредительных актов тем или иным национальным государством или отдельной группой государств, то вопрос об их правовом режиме остается открытым. В большинстве случаев эти документы принимаются к сведению межправительственной конференцией. Они не являются неотъемлемой составной частью учредительных договоров, но могут иметь существенно важное значение для их реализации.

Многообразие юридических актов и их неоднородность, обилие всякого рода поправок и приложений создали довольно сложную и порой запутанную систему источников. Для исправления ситуации на МПК в г. Амстердаме было принято решение о выработке консолидированных текстов Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В ходе подготовки этих текстов была проведена большая работа по систематизации учредительных договоров, снятию противоречивых положений, отменены или частично изменены многие устаревшие тексты. (Они указаны в приложении к Амстердамскому договору 1997 г.) Введена единая сквозная нумерация статей. Традиция была продолжена при подписании Ницце кого договора 2001 г. и Лиссабонского договора. Обновленные и трансформированные тексты ДЕС и ДФЕС были опубликованы в «Официальном вестнике Европейского Союза» в мае 2008 г.

С момента вступления в силу Договора о реформе все предшествующие учредительные акты претерпевают определенные

изменения. С момента вступления ДР в силу ДЕС и ДФЕС, заменивший Договор об учреждении Сообщества, образуют правовую основу Союза. Поскольку обновленный Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу, все ранее принятые нормативные правовые акты, решения Суда ЕС и международные договоры, заключенные ЕС, принятые или подписанные ю вступления ДР в силу, полностью сохраняют свое действие в рамках обновленного Союза.

Новые учредительные акты — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза — вносят ряд кардинальных изменений в структуру и механизм функционирования ЕС. Они затрагивают самые различные сферы деятельности, относящиеся к его ведению. Вместе с тем эти договоры решают проблемы, непосредственно связанные с трансформацией системы источников права ЕС. Сложившаяся в недавнем прошлом практика Сообществ и Союза привела к тому, что в рамках существовавших трех опор Союза сложились самостоятельные системы источников права, результатом чего стали определенные запутанность и неразбериха. Наведение порядка представлялось абсолютно необходимым. Вместе с ликвидацией Сообщества и системы трех опор авторы обновленных учредительных актов предпочли вернуться к уже проверенной системе источников права, которая была установлена еще Римскими договорами 1957 г.

В том, что касается правового режима системы источников права ЕС, предлагаемые Договором о реформе новеллы весьма важны. Во-первых, прокламируется единый правопорядок и переход к единому праву ЕС. Во-вторых, ЕС наделяется в силу правопреемства статусом юридического лица. В-третьих, изменяются категории и статус основных нормативных правовых актов. В-четвертых, видоизменяется процедура принятия и применения нормативных правовых актов, что в значительной мере влияет на статус различных категорий актов, образующих систему источников вторичного права ЕС.

7.2.2. Акты вторичного права

Договор о реформе подтверждает ранее существовавшую но-

енклатуру нормативных правовых актов, принимавшихся в

рамках Сообщества. Их суммарная характеристика давалась в

ст. 249 Договора о Сообществе, которую заменила ст. 288 ДФЕС.

122 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права 123

К числу источников права ЕС отнесены регламенты, директивы и решения.

Регламент — нормативный правовой акт общего характера, который во всех своих элементах обязателен для всех субъектов права ЕС и является актом прямого действия. Он подлежит применению властями и судебными учреждениями всех государств-членов независимо от того, выступало ли данное государство за их принятие или нет. Все регламенты подлежат обязательной публикации в «Официальном вестнике Европейского Союза». Они вступают в силу, если иное не установлено в самом акте, на 20-й день после их опубликования. При публикации сообщается, каким институтом (или институтами) акт приг нят, каковы примененная процедура и все ее участники. Прямое действие регламента непосредственно оговорено в учредительных актах.

Директива отличается от регламента тем, что в ней, как правило, указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты применением этого акта, однако национальным властям предоставляется право самим определять, в какой форме или посредством каких процедур и механизмов эти цели могут быть достигнуты. Директивы, таким образом, связывают государство только в том, что касается достижения определенных результатов и сроков их достижения. Детальной регламентации они содержать не должны. Наметившаяся было тенденция к детализации директив не получила поддержки.

Одной из сфер, в которой директивы используются особенно широко, является осуществление мероприятий по гармонизации национального права. В этом случае указывается, какие именно цели и результаты должны быть достигнуты, с тем чтобы устранить столкновение (коллизию) норм национального права различных государств-членов в той или иной области. Однако при этом не указывается, каким образом эта цель должна быть достигнута национальными властями.

Директивы могут быть адресованы как всем государствам — членам Союза, в этом случае они обязательно публикуются в «Официальном вестнике Европейского Союза», так и отдельным государствам — членам Союза. В этом случае достаточна их нотификация. Директивы вступают в силу в зависимости от даты их опубликования или нотификации, а не с момента истечения срока, установленного для их осуществления. Это осо-

бенно важно иметь в виду в связи с краткостью сроков исковой давности по искам об аннулировании.

Отличительная особенность решений заключается в том, что это акты индивидуального, а не общего характера. Они обязательны для своих адресатов во всех своих составных частях. Впрочем, практика знает и некоторые исключения, устанавли-

\ ваемые рамочными решениями. Решения обязательны для тех субъектов европейского права, которым они адресованы. Адресатом не обязательно должно выступать государство. Это могут

[ быть определенные институты, те или иные категории юридических лиц либо даже отдельные юридические лица. Решения нотифицируются (сообщаются) тем субъектам европейского права, которых они непосредственно касаются и которые выступают в качестве исполнителей соответствующих предписаний.

Правом издания нормативных правовых актов ЕС пользуются Совет, Совет совместно с Европарламентом, Комиссия, а также ЕЦБ в пределах своей специальной компетенции.

Статья 288 ДФЕС предусматривает возможность принятия еще двух видов правовых документов: рекомендаций и заключений. Однако эти последние не являются нормативными правовыми актами и не имеют обязательной юридической силы. Вместе с тем следует иметь в виду, что сама процедура принятия решений в рамках ЕС построена таким образом, что нередко для принятия нормативного правового акта, особенно общего характера, требуется предварительное получение заключения со стороны консультативно-вспомогательных органов. Так, при издании регламентов, относящихся к сфере экономического й социального сотрудничества, соответствующие институты ЕС должны в обязательном порядке запрашивать заключение ЭСК, а при принятии нормативных правовых актов, относящихся к осуществлению региональной политики, необходимо запросить заключение Комитета регионов. Сами по себе заключения этих консультативных органов обязательными для институтов, принимающих регламент или директиву, не являются. Однако если такое заключение не будет запрошено, это может служить основанием для оспаривания принятого нормативного правового акта в судебном порядке в связи с существенным нарушением процедуры. В преамбуле нормативного правового акта должно

124 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

быть обязательно указано, запрашивалось ли заключение консультативных органов и насколько оно учтено.

Нормативные правовые акты Сообществ образуют основную и наиболее многочисленную часть источников европейского права. За годы существования Сообществ их принято многие и многие тысячи. Впрочем, очень многие регламенты и директивы ЕС касаются чисто технических вопросов и никак не затрагивают основ регулирования общественных отношений в национальных суверенных государствах — членах ЕС.

Реформа, предлагаемая Лиссабонским договором, существенно изменяет структуру источников вторичного права.

Согласно новым постановлениям правовой статус нормативного правового акта зависит в решающей степени от процедуры его принятия. Регламент, директива и решение, принятые на основании законодательной процедуры общего или специального характера (ст. 289 ДФЕС), приобретают статус законодательного акта Союза. К этой же категории относятся приравненные к ним акты делегированного законодательства (ст. 290 ДФЕС). Регламенты, директивы и решения, которые приняты вне рамок этой процедуры, имеют статус подзаконных актов.

Предусмотренная реформа придает определенную стройность и четкость системе источников права ЕС, уточняет их правовой режим. Однако она не ликвидирует полностью существования специальных процедур, что во многом снижает ее эффективность.

К числу источников европейского права, активно используемых Судом ЕС, относятся общие принципы права ЕС. Общие принципы права представляют собой правовые установления, в которых находят концентрированное выражение самые важные, сущностные черты и ценности данной правовой системы. В них отражаются и закрепляются наиболее важные демократические ценности, свойственные правовому государству и разделяемые демократическими государствами или их сообществами. Первоначальные договоры об учреждении Сообществ довольно туманно говорили об общих принципах права. Последующие учредительные акты, особенно Договор о ЕС, а затем и другие внесли несколько большую ясность в истолкование того, что понимается под общими принципами права интеграционных образований.

В доктринальном плане необходимость вычленения общих принципов права связывают обычно с тем, что суд не может

Глава 7. Структура и источники европейского права

отказать в праве на правосудие, даже если отсутствует соответствующая правовая норма, регулирующая возникшее отношение или спорную ситуацию. Этот подход особенно характерен для англосаксонского права. В ряде континентальных стран принято проводить различия между принципами права и фундаментальными основами права. Причем во Франции, например принципы права — это, по сути дела, принципы судопроизводства, а фундаментальные основы права — это прежде всего права и свободы, которые лежат в основе существования любого демократического общества. Суд ЕС в решениях по различным конкретным делам неоднократно указывал на то, что он опирается на общепризнанные принципы права, например такие, как принцип недискриминации, принцип пропорциональности или адекватности и ряд других. Однако, пожалуй, наибольшее значение имеет то обстоятельство, что само понятие общих принципов права раскрывается теперь в учредительных договорах, которые не только уточняют понимание общих принципов права, но и указывают на некоторые конкретные правовые акты, в которых эти принципы формулируются.

Согласно ст. 2 ДЕС Союз основан на таких ценностях, как уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство и утверждение прав человека и основных свобод, а равно принцип правового государства, которые являются общими для всех государств — членов Союза. Под общими принципами права ЕС понимаются основные права и свободы в том виде, как они закреплены в ЕКПЧ и как они вытекают из общих демократических конституционных традиций государств-членов. Аналогичная формула воспроизводится в ст. 6 ДЕС.

Конвенция содержит в разд. I постатейное изложение основных прав и свобод, дополненных в ряде протоколов к Конвенции и получивших развитие и истолкование в решениях ЕСПЧ. Что касается принципов правового государства и общих демократических традиций, то речь может идти, очевидно, об общепринятых и общепризнанных положениях, многие из которых выступают скорее как обычай. В данном случае ДР практически оставляет их выяснение на усмотрение непосредственно Суда. Тем не менее чрезвычайно важно, что посредством прямой отсылки к Европейской конвенции 1950 г. определяется весьма конкретно, что именно понимается под общими принципами права ЕС. Ими обязаны руководствоваться судеб-

126 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права 127

ные органы ЕС при рассмотрении конкретных споров и выне-. сении судебных решений. Отсылки к решениям ЕСПЧ все чаще встречаются в практике судов ЕС. Заслуживает также внимания и указание ДР о том, что ЕС присоединяется к ЕКПЧ в качестве коллективного члена.

Правда, не совсем ясным остается решение вопроса о месте общих принципов права в иерархии источников европейского права. В правовой литературе по-прежнему широко распространено мнение, что общие принципы выражают господствующие обычаи. Это соответственно определяет их место и роль в системе источников права. Однако в исследованиях, посвященных праву ЕС, нередко высказывается мнение, что по своей юридической силе и значимости они смыкаются с учредительными актами. В подтверждение этого мнения обращают внимание на то, что все нормативные правовые акты, принимаемые институтами ЕС, не должны противоречить общим принципам права, в ином случае они подлежат безусловному аннулированию судами ЕС. Действительность нормативных правовых актов ЕС в решающей степени определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия в случае возбуждения дела об аннулировании служит бесспорным основанием для отмены соответствующих нормативных правовых актов, принятых институтами ЕС.

7.2.3. Судебные решения

В рамках интеграционного процесса сформировались два вида судебных органов: ЕСПЧ и Суд ЕС. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная судебная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение — обеспечить соблюдение всеми государствами — участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиарную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рассмотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толкование основных положений Конвенции. В результате особо

значимые судебные решения приобретают прецедентный характер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, такое решение становится на деле самостоятельным источником права.

Российская Федерация с вступлением в Совет Европы и присоединением к ЕКПЧ (начала действовать для Российской Федерации с 5 мая 1998 г.) признала обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека в том, что касается толкования Конвенции и ее применения. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» подчеркивает, что применение ЕКПЧ «должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод». Правда, оговорка о выполнении постановлений «в случае необходимости» (п. 11) вызывает некоторые сомнения. Тем не менее важно подчеркнуть, что, признавая обязательность применения Конвенции российскими судами общей юрисдикции, Верховный Суд РФ соглашается в целом с нормотворческой ролью ЕСПЧ. Обращает на себя внимание и пожелание Верховного Суда РФ о регулярном анализе источников «международного и европейского права» и необходимости совершенствования знаний и образовательного процесса в этой области.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС по состоянию на 2009 г. включает Суд ЕС, Суд общей юрисдикции и специализированные судебные органы. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции верховного, конституционного и кассационного суда ЕС. Благодаря преюдициальный процедуре Суд ЕС, а отчасти и СОЮ толкуют основные положения учредительных договоров и иных нормативных правовых актов и формулируют автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативных правовых актов и вводят в действие новые принципиально важные для развития интеграционного права положения. Таковы, например, концепция прямого действия, верховенства и интегрированности права ЕС;

128 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 7. Структура и источники европейского права

концепция параллельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нормативных правовых актах. Одним из документов, подтверждающих этот вывод, может служить Декларация № 17 о принципах верховенства права ЕС.