Организация государственного управления на уровне субъектов РФ, региональное воздействие и интеграция

Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения федерации и субъектов федерации - принцип «остаточной» компетенции - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий -конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт делегирования полномочий - система регионального законодательства - правовые акты субъектов федерации

Организация государственного управления на уровне российского региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской Федерации,который характеризуется следующими основными чертами.

1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что они являются частями единого федеративного государства, которому принадлежит суверенитет на всей его территории.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса субъекта определены в Конституции РФ.

3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы представительством субъектов на федеральном уровне. Такое представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; б) существуют представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция (для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект имеет право на свое законодательство.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).

6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.

7. Территория федерации представляет собой единое экономическое пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов.

9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов подчеркивает данное обстоятельство.

Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов Российской Федерации регулирование управления в отношении разностатусных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет общий характер и выражается в установлении определенных общих основ, принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства оказывают значительное влияние на организацию и осуществление государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Система государственного управления в субъектах Российской Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного субъекта федерации.

^ Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран (Австрия, США), установлен принцип «остаточной» компетенции. В соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в сложившейся современной российской практике такая форма правового регулирования разграничения полномочий фактически не используется.

^ Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к основам федеративного устройства государства наряду с такими конституционными установлениями, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании самими субъектами федерации приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры по своей правовой природе не являются договорами между органами государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - базовое двустороннее соглашение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую, экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности, присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны - Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем федерального органа исполнительной власти, а с другой - уполномоченным лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев заключенные соглашения признаются составной частью общего базового договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см., например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если федерального законодательства недостаточно для урегулирования определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса РФ разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется данным Кодексом, а при необходимости - заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.