Поступление на гражданскую и муниципальную службу

Описывая поступление на государственную и муниципальную службу, законодатель опирается на конституционный прин­цип равного доступа к государственной службе. Реализация этого принципа предполагает принятие рационального решения, основанного на оценке соответствия претендента на должность государственной и муниципальной службе требованиям, предъявляемым должностью государственной или муниципальной службы. Вместе с тем, несмотря на установление обязательной конкурсной процедуры замещения должностей старшей, ведущей, главной и высшей группы государственных должностей государственной службы в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», фактически конкурсные мероприятия почти не проводились. Следствием этого были несоответствие служащих замещаемым должностям, непотизм, протекционизм и иные коррупционные явления.

Обязательность конкурсной процедуры при замещении должностей подтверждена и действующим законодательством. Вместе с тем, помимо конкурсной формы, установлены и иные способы замещения должностей государственной и муниципальной службы, использование которых связано с категорией и группой должностей, иными обстоятельствами.

Конституционность положений федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающих исключения из общего правила о конкурсе, признана постановлением Конституционного суда РФ от 3 февраля 2009 г. № 2-П[188].

Не все способы замещения должностей (поступления на службу) регламентированы так подробно, как процедура конкурса на замещение вакантной должности. Это, безусловно, является недостатком действующего законодательства, поскольку формирует предпосылки для совершения коррупционных действий, как представителем нанимателя, руководителем государственного органа, так и другими лицами.

В настоящее время установлены следующие способы (формы) замещения должностей государственной гражданской службы:

1) внеконкурсное назначение на должности категории «руководители», осуществляемое Президентом РФ. Порядок таких назначений и технология оценки претендентов не регламентированы. Можно предположить, что таким образом Президент реализует свои конституционные политические полномочия, что напоминает «систему добычи» (spoils system).

þ Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636[189] определены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ, а также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти:

Министерство внутренних дел РФ;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ:

Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

Министерство обороны РФ:

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

Федеральное агентство специального строительства;

Министерство юстиции РФ:

Федеральная служба исполнения наказаний;

Федеральная служба судебных приставов;

Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

Служба внешней разведки РФ (федеральная служба);

Федеральная служба безопасности РФ;

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков;

Федеральная служба охраны РФ;

Федеральная служба по финансовому мониторингу;

Главное управление специальных программ президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

Также Президент РФ осуществляет назначения на должности категории «руководители» в Администрации Президента РФ;

2) внеконкурсное назначение на должности категории «руководители», осуществляемое Правительством РФ (в отношении федеральных органов исполнительной власти, а также Аппарата Правительства РФ). Порядок таких назначений и технология оценки претендентов также не регламентированы;

3) внеконкурсное назначение на должности категории «руководители» на условиях срочного служебного контракта, осуществляемое высшим должностным лицом субъекта РФ. Порядок таких назначений и технология оценки претендентов в настоящее время не регламентированы;

4) внеконкурсное назначение на иные должности категории «руководители» на условиях срочного служебного контракта, которое осуществляется в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ. Порядок таких назначений и технология оценки претендентов не регламентированы;

5) внеконкурсное назначение на должности категории «помощники (советники)». В настоящее время порядок назначения и технология оценки претендентов не регламентированы.

В соответствии с федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» назначение на государственную должность государственной службы категории «Б» осуществлялась по инициативе лица, замещавшего государственную должность категории «А», им же определялись и требования к претенденту на должность категории «Б». Фактически такое положение дел сохранилось и сегодня;

6) внеконкурсное назначение на должности категорий «специалисты», «обеспечивающие специалисты». Обстоятельствами, обусловливающими появление таких должностей, являются:

— временный характер должности, когда должность образуется на определенный срок (не более 5 лет) в постоянно функционирующем или временно образуемом для реализации определенной государственной функции государственном органе;

— временный характер пребывания на должности, когда гражданин принимается на должность, уже занятую другим гражданином, находящимся в отпуске по беременности, родам (женщина) и уходу за ребенком (женщина или мужчина);

7) внеконкурсное назначение на должности в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28, ч. 1, 2 и 3 ст. 31, ч. 15 и 16 ст. 49 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Общий порядок таких назначений определен этим же законом;

8) назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. В данном случае так или иначе конкурс все же проводится, по крайней мере для того, чтобы определить гражданского служащего (гражданина), который будет зачислен в кадровый резерв;

9) назначение на должность по результатам конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, организация проведения которого установлена указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112[190];

10) назначение на должность в иных случаях, когда конкурс может не проводиться в соответствии с требованиями федерального закона:

— на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (в соответствии со специально принятыми актами государственных органов);

— по решению представителя нанимателя на младшие должности категории «обеспечивающие специалисты».

Методический инструментарий по планированию и организации отбора кадров для замещения должностей государственной гражданской службы размещен на сайте Министерства труда и социальной защиты РФ[191].

По общему правилу замещению должностей муниципальной службы может предшествовать конкурс, однако это не обязательное требование.

4. Конкурс как способ замещения должности
гражданской и муниципальной службы

Право на участие в конкурсе имеют все граждане РФ, отвечающие требованиям, установленным законом для поступления на государственную гражданскую службу. Право участвовать в конкурсе имеют и находящиеся уже на государственной службе гражданские служащие независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения.

Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе, если он не соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым к вакантной должности гражданской службы, или если он не может быть принят на гражданскую службу в связи с ограничениями, установленными законом. Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в суде.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы в государственном органе образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии, как правило, входят: руководитель государственного органа (представитель нанимателя) и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы); представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу руководителя государственного органа в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии. Независимые эксперты не могут назначаться из числа действующих государственных или муниципальных служащих.

В состав конкурсной комиссии в органе исполнительной власти, при котором образован общественный совет, включаются представители данных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа ее членов.

В государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.

Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Конкурсная комиссия образуется правовым актом соответствующего государственного органа.

Порядок и условия проведения конкурса определяются положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденном указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112. В государственном органе должна быть обязательно разработана методика проведения конкурса, содержащая описание методов и способов оценки претендента.

В соответствии с названным Положением, конкурс в государственном органе объявляется для замещения только вакантной (не замещенной гражданским служащим) должности гражданской службы. Решение об объявлении конкурса принимает руководитель государственного органа либо представитель указанного руководителя, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ.

Конкурс проводится в два этапа.

Рис. 5.1. Конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы
(I этап): — принимает решение

На первом этапе государственный орган размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования (рис. 6.1). Также информация о конкурсе (объявление) может быть опубликовано в печатном средстве массовой информации.

В публикуемом объявлении о приеме документов для участия в конкурсе указываются: наименование вакантной должности гражданской службы; требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности; место и время приема документов; срок, до истечения которого принимаются документы. В объявлении указывается также источник, из которого можно получить всю необходимую информацию о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес сайта государственного органа).

þ Для участия в конкурсе гражданин РФ представляет в государственный орган следующие документы:

а) личное заявление;

б) собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается Правительством РФ[192], с приложением фотографии;

в) копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс);

г) документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, стаж работы и квалификацию:

— копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые) или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;

— копии документов об образовании и о квалификации, а также по желанию гражданина копии документов, подтверждающие повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования, документов о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровой службой по месту работы (службы);

д) документ об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению (обязательно со 2 февраля 2010 г.);

е) иные документы, предусмотренные Законом о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

С согласия лица, изъявившего желание участвовать в конкурсе, проводится процедура оформления его допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин (гражданский служащий), связано с использованием таких сведений.

Документы представляются в государственный орган в течение 21 дня со дня объявления об их приеме.

Второй этап конкурса заключается в оценке профессиональных качеств кандидатов (рис. 6.2).

Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.

Гражданам (гражданским служащим), допущенным к участию в конкурсе, представитель нанимателя не позднее, чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса направляет сообщения о дате, месте и времени его проведения.

Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять решение о проведении повторного конкурса.

участвует

Рис. 5.2. Конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы
(II этап)

При проведении конкурса конкурсная комиссия использует различные методы оценки профессионального уровня кандидатов.

Прежде всего оценка осуществляется на основании представленных кандидатами документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности. Наряду с ней профессиональный уровень кандидатов оценивается также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. В частности, индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением дол­ж­ностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Наиболее простыми методами оценки кандидатов являются анализ документов и собеседование.

При анализе документов изучается профессиональный путь специалиста, оценивается его опыт и уровень знаний. Обстоятельный анализ каждого документа позволяет получить предварительную информацию о претенденте.

При собеседовании источником информации выступает сам кандидат. Наиболее важными качествами, оцениваемыми в ходе собеседования, являются: профессиональный опыт и умения кандидата, его долгосрочные цели и намерения, адекватность представлений о будущей деятельности.

В ходе собеседования проясняется реалистичность и профессиональная направленность целей, которые ставит перед собой кандидат, его собственная оценка достижений и неудач, ориентированность на профессиональный рост и продвижение по службе, поэтому необходимо заранее продумать вопросы, которые будут заданы кандидату при собеседовании.

Тестирование заключается в оценке кандидата по результатам выполнения им заранее подготовленных задач (тестов) и установления на этой основе количественных показателей, определяющих уровень качеств кандидата. Оценивая ход решения предложенных задач (теста) и результат, можно получить информацию о профессиональных качествах претендента.

Для определения уровня профессиональных знаний чаще всего используют опросники о профессиональной деятельности. Отвечая на пункты опросника, кандидат проявляет свою компетентность, знание различных профессиональных вопросов, способность ориентироваться в специальной области, ставить проблемы и предлагать варианты их решения. В органах государственной власти необходимо также использовать тесты на знание Конституции РФ, законов о государственной службе и о противодействии коррупции и других федеральных и региональных законов, касающихся будущей деятельности кандидатов.

Реферат — моделирование самостоятельной работы с документами, аналитической деятельности. Реферат позволит оценить прежде всего профессиональные знания и навыки кандидатов. В установленное время кандидаты защищают рефераты перед членами конкурсной комиссии и отвечают на вопросы комиссии и других кандидатов. Содержание реферата и его защита оцениваются по определенным конкурсной комиссией критериям.

Для оценки личностных качеств кандидатов ряд авторов предлагает использовать психодиагностические тесты (методики). С их помощью можно получить информацию о качествах, существенно влияющих на поведение человека в организации, но с трудом поддающихся непосредственному наблюдению, например, готовности к обучению, интеллектуальных способностей, самооценки, внутренней конфликтности и т. д. Выявление латентных характеристик личности существенно для объективной комплексной оценки кандидатов. Психодиагностика не заменяет оценку действий человека, а дополняет ее, так как позволяет определить актуальный уровень развития его способностей и потенциал. Кроме того, применение стандартизированных и валидизированных психодиагностических тестов дает возможность соотнесения индивидуальных результатов между собой, а также с общими и групповыми нормами.

Для организации и проведения психодиагностических тестов необходимо привлечение профессиональных психологов, имеющих соответствующее образование и опыт работы с тестами и соответствующую квалификацию тестолога.

При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством РФ о государственной гражданской службе.

Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении. Результаты голосования конкурсной комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в заседании.

По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.

Кандидатам, участвовавшим в конкурсе, сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение 7 дней после его проведения. Информация о результатах конкурса размещается на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.

Документы претендентов на замещение вакантной должности гражданской службы, не допущенных к участию в конкурсе, и кандидатов, участвовавших в конкурсе, могут быть им возвращены по письменному заявлению в течение трех лет со дня завершения конкурса. До истечения этого срока документы хранятся в архиве государственного органа, после чего подлежат уничтожению.

Расходы, связанные с участием в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи и др.), осуществляются кандидатами за счет собственных средств.

Кандидат вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с законодательством РФ.

Конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы организуется аналогично.