Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: федеральные округа и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия

Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, наиболее полно могут быть реализованы на межрегиональном уровне.

Новыми формами сотрудничества регионов являются учрежденные в начале 90-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия - образованные "снизу" добровольные объединения субъектов РФ, имеющие целью решение общих региональных проблем социально-экономического развития.

Ассоциации в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано 10 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации - это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ключевые направления деятельности ассоциаций во многом обуславливаются спецификой их ЭГП, специализацией хозяйственного комплекса, территориальными интересами и проблемами. Например, ассоциация "Северо-Запад" специализируется на промышленной и транспортной политике, "Большая Волга" - сельскохозяйственной и экологической, "Дальний Восток и Забайкалье" - топливно-энергетической, таможенной политике, а также политике по сотрудничеству со странами АТР.

Развитие такой формы межрегионального сотрудничества, как ассоциации экономического взаимодействия, могут способствовать решению целого ряда задач: достижение минимального уровня самодостаточности и/или формирование достаточного потенциала обмена; решение общих региональных проблем; защита (или создание) внутреннего регионального рынка; разработка региональных программ развития, максимально учитывающих специфику региона; представительство в органах государственной власти; проведение протекционистской политики в отношении решений федеральных властей.

Однако в настоящее время использование потенциальных возможностей Ассоциаций экономического взаимодействия, а также межрегионального сотрудничества в рамках СНГ, сдерживается следующими факторами:

не сформирована законодательная база для регламентации деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия;

не обеспечено соответствующими регламентными нормами участие Ассоциаций в разработке политики экономических реформ, в формировании концепции развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России;

сохраняется расхождение и несогласованность национальных хозяйственных законодательств;

отсутствует эффективная координация действий федеральных и региональных органов в сфере законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности.

В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.

Какова же цель создания семи округов? В Указе Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Таким образом, нельзя говорить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статистической информации и координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено.

Учреждение федеральных округов хотя и не затрагивает сложившегося административно-территориального деления России, объективно направлено на выработку модели административного управления макрорегионами, являющегося удобной формой укрепления вертикали государственной власти.

На очевидную несовершенность административно-территориального устройства России указывает наличие внутри некоторых краев и областей равноправных с ними по конституции автономных округов. Такая расбалансированность в рамках Федерации способствует местным сепаратистским настроениям, например, в Красноярском крае со стороны входящего в него Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а в Тюменской обл. - Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. “Пестрота” статуса субъектов Федерации, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов, а также слишком большое их число - 88, затрудняют эффективное управление регионами.

В Совете Федерации и Государственной думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их числа.

Интеграция субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие проблемы и интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно, в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. “земель” с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. До сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения: с одной стороны, оно может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой - укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч. 2 ст. 65 прямо предусмотрела такую возможность.

Главная цель укрупнения - сокращение количества субъектов Федерации. Однако оптимальное количество субъектов РФ не определено. В данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных зарубежных федераций входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25, Швейцарии - 26 и т.д.

Разнятся и масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7-10 губерний у В. Жириновского до 35-40 обновленных субъектов (в частности, А. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округами).

Процесс укрупнения регионов России, стартовавший несколько лет назад с образованием семи федеральных округов, в декабре 2003 г. получил продолжение в объединении или поглощении крупными субъектами мелких автономий. Будучи инициирован Президентом России В. В. Путиным, он был поддержан рядом губернаторов.

Так, с 1 декабря 2005 г. появился новый субъект Федерации - Пермский край (референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа прошел в декабре 2003 г.). Кроме того, в ближайшие годы на карте России появятся: с 1 января 2007 г. - Красноярский край (референдум по объединению Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов прошел в сентябре 2005 г.); с 1 января 2008 г. Камчатский край (референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа состоялся в октябре 2005 г.).

Укрупнение субъектов Федерации необходимо, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс.

Тема 14. Проблемы территориального устройства городских поселений России

Проблемы понятия города и классификации городов. Крупнейшие города, как претенденты на региональный уровень. Городские районы и их составляющие: ТОСы, кварталы, депутатские округа. Проблемы малых городских поселений (малые города и поселки городского типа).

Города вносят значительный вклад в политическое, экономическое, социальное и культурное развитие любой страны. В течениеXX столетия Россия превратилась из страны с преимущественносельским населением, составлявшим в 1913 г. 83%, в высокоурбанизированное государство. В настоящее время в городах РоссийскойФедерации проживает более 73% населений страны,Урбанизация - процесс сосредоточения населения и различных видов деятельности вгородах, повышение роли городов в развитии общества - является комплексным результатом социального и экономического развитияобщества.

Градостроительство, неразрывно связанное о демографическим, экономическими, эстетическими, экологическими, климатическими, санитарно-гигиеническими и многими другими аспектами развития природы и общества, определяет основные требования к планировке и застройке населенных пунктов. Оно представляет собой чрезвычайно сложную и динамичную область науки и практики, задачей которой является создание благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Важнейшей стратегической задачей в настоящее время валяется создание условий для устойчивого развития городов, что предполагаетих стабильное социально-экономическое положение при сохранении благоприятной природной среды в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколения людей. В связи с этим возрастает роль проектирования и функционирования городов как целостных эколого – социально - экономических систем.

Понятие «город»

Города как место обитания людей существуют с глубокой древности. С ними связана вся история человеческой цивилизации. Свозникновением оседлого образа жизни человека стали появляться первые небольшие поселения, насчитывающие 50 - 100 человек. Их производственно-экономической базой было натуральное хозяйство. Постепенно между жителями одного поселения, а затем и соседних, начал осуществляться процесс перераспределения продуктов на основании взаимного обмена.

Наиболее развитые из поселений стали расти численно, укрепляться экономически как центры ремесленничества, торговли, материальной и духовной культуры. Так появились города. Возникновение первых городов относят к 3000 - 3400 гг. до н. э. Предполагается, что родиной первых городов была Месопотамия, или Междуречье, - обширная равнина, расположенная по среднему течению рек Тигра и Евфрата. Это были небольшие по величине поселения, имевшие оживленные торговые и культурные связи с Египтом, Индией, Китаем.

Вокруг многих древних городов формировались империи, которые достигали величайшего по тому времени расцвета (Вавилония, Ассирия, Халдея), но затем одна за другой ушли в небытие и забвение. Вместе с ними рушились многие города. Эта закономерность прослеживается на протяжении длительного исторического периода. Достаточно вспомнить Карфаген, Кносс, Трою.

С развитием и совершенствованием общественных отношений идет активный процесс возникновения все новых и новых городов. Мы знаем, что в течение длительного времени возникали и существовали греческие города-государства, где каждый город был независимым государством, которые не только сохраняли свою самостоятельность, но почти непрерывно воевали друг с другом. Города средневековья возникали на пересечении торговых путей и часто представляли собой укрепленные крепости.

В развитии городов наблюдались подъемы и спады, их численность колебалась от нескольких сотен до сотен тысяч человек, неизмеримо менялась и культура, и образ жизни людей, населяющих их но, тем не менее, они обладали некоторыми общими признаками. Как правило, в центре города находились храмы и резиденции священнослужителей: в центральной части городок поселялись верховные правители; в прилежащих улицах должностные лица; дальше - торговцы и ремесленники; на окраинах крестьяне и беднота.

На первых этапах формирования городов они застраивались хаотично. Но по мере развития городских функций планировочная и объемно-планировочная структуры города упорядочивались, формировались принципы настройки, составлялись планы расположения улиц, каналов.

Качественно новым этапом в развитии городов является период перехода от феодализма к капитализму. В это время наблюдается процесс увеличения численности имеющихся городов, возникновению новых, что ведет к повышению удельного веса городскою населения планеты, а также распространению городского образа жизни.

И если в начале XIX в. городское население составляло около 3% от всего населения мира, то и конце XX в, - почти его половину. В городах разного ранга, значения и величины, с быстро разрастающимися пригородами, практически проживает основная часть человечества.

В основе развития городов лежит концентрация деятельности людей, развивающаяся на основе углубления специализации и усиления интеграционных процессов. В городах наблюдается не просто увеличение существующих ее видов, в них появляются новые виды деятельности, и их разнообразие растёт. Города являются центрами сосредоточения индустрии, торговли, финансовой деятельности, науки, культуры, образования. В них сконцентрирована большая часть материально-технического, научного итрудового потенциала. Рост городского населения значительно обгоняет увеличение численности населения земного шара в целом, причем разрыв в темпах усиливается. Даже мировые катаклизмы не останавливают бурного роста юродов. Вторая мировая война, превратившая в развалины многие европейские юрода, стала лишь периодом старта для подъема градостроительства после краткого перерыва. На рисунке 1.1 показано изменение удельного веса городского населения в мире. По прогнозам специалистов к 2025г. численность населения городов превысит 5 млрд. чел., что составит более 60% населения мира.

Рисунок 1.1 - Динамика изменения удельного веса городского населения на Земле

В XX в. наша планета стала планетой крупных городов. Рост городского населения, и особенно крупных городов, необычайно усилившийся в последние десятилетия, во много раз превышал общий рост населения земного шара, который, в свою очередь, был необычайно велик и характеризуется учеными, как «демографический взрыв». Всеобщей и долгосрочной тенденцией выступает концентрация населения в городах с населением более одного миллиона человек.

В России также в настоящее время главной формой расселения людей стали города. В них проживает около 73% населения. По итогам Всероссийской переписи населения 2002 г. на территории России насчитывается 13 городов-миллионеров (Москва, Санкт - Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа, Волгоград, Пермь).

Доля городского населения в США, Канаде, Японии - более 70%, Австрии, Швеции, Германии, Великобритании - более 80%. В то же время в Нигерии - менее 40%, в Индии - менее 30%, в некоторых африканских странах - менее 20%. Таким образом, прослеживаются взаимосвязь и взаимовлияние уровня экономического развития страны и удельного веса городского населения.

Рост городского населения планеты происходит как за счет развитых стран, где его доля в общей численности приближается к 80 -90%, так и за счет быстро урбанизирующихся развивающихся стран.

При этом увеличение численности городского населения обусловлено двумя составляющими: естественным приростом и миграцией населения. Относительное значение этих составляющих меняется зависимости от района земного шара, исторического периода и типа городов.

Однако в последние десятилетия естественный прирост в развитых странах играет все меньшую роль в увеличении численности городского населения. Рождаемость детей в расчете на 1000 жителей высокоразвитых странах имеет устойчивую тенденцию к снижению, и сохраняющийся еще естественный прирост в некоторых странах не оказывает существенного влияния на увеличение численности городского населения.

Решающую роль в росте численности городского населения играет миграция, особенно в крупных городах развивающихся стран, многие из которых растут быстрыми темпами.

Притягательность города обусловлена большим разнообразием вариантов приложения труда, развитой сферой обслуживания, более обустроенным бытом, наличием культурных и образовательных центров, развитием коллективных форм обслуживания (например, система общественного пассажирского транспорта, коммунальных услуг) и т. п.

Глобальный социально-экономический процесс, связанный с развитей и концентрацией производительных сили форм социальною общения, с распространением городского образа жизни на всю сеть населенных мест, называется урбанизацией. Урбанизация является комплексным результатом социального и экономического развития общества, результатом концентрации, специализации и интеграции различных видов деятельности человека.

Главным элементом урбанизации является город. Само по себе понятие «город» до настоящего времени не имеет точного и однозначного определения. Городами называют населенные пункты весьма различные по размерам, облику, степени сложности.

По самому общему определению, город - это населенный пункт с большой численностью населения, которое занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. Количественный критерий (численность населения) в отдельных странах различен - от нескольких сотен до нескольких тысяч человек. Таким образом, численность и преимущественный вид занятости населения являются основными критериями отнесения населенного пункта к городу.

Города являются объектом изучения многих наук. Они исследуются, например, географами, историками, социологами, экологами, градостроителями. В связи с этим единого понятия «город» в науке не существует, так как каждое направление по-своему определяет «город» и изучает его с точки зрения своих интересов. Например, экологи изучают город как специфическую среду обитания живых организмов. В рамках исторических исследований город рассматривается как средоточие движущих сил истории, как «узел переплетения всемирно-исторических процессов». Экономисты-географы определяют город как место концентрации разнообразной деятельности, узел экономического каркаса территории. Градостроители рассматривают город, как материально-пространственную среду жизнедеятельности человека, как архитектурно-планировочную систему.

Изучение и проектирование городов, управление их функционированием и развитием требуют на современном этапе интеграционных подходов, объединяющих взгляды различных наук.

Со словом «город» ассоциируется целый комплекс образов: высокие, плотно поставленные здания, множество предприятий и учреждений, широкие или, наоборот, узкие улицы, большое количество людей, машин, памятники архитектуры и культуры, театры, концертные залы, места для развлекательных мероприятии, магазины с большим разнообразием товаров и услуг. Город отличается от других поселений более интенсивной застройкой и наличием центра или группы центров социальной активности.

Но все это лишь внешние проявления, материальная оболочка города, в которой протекают сложнейшие формы и виды человеческой деятельности, удовлетворяются разнообразнейшие потребности жителей в работе и обслуживании.

Город - это не просто конгломерат некоторых видом деятельности, не набор отраслей производственной и непроизводственной сферы, а сложная динамическая система, в значительной степени саморегулируемая, с большим количеством прямых и обратных связей.

Поэтому, в нашем понимании, город это совокупность процессов и явлений, характеризующих специфический образ жизни больших мясе людей в «искусственной» (антропогенной) стационарной экологической среде при высокой концентрации населения и производства материальных и духовных благ.

Решающий признак города с социальной точки зрения критерий «образ жизни». Под «образом жизни» понимается комплекс типичных видов жизнедеятельности индивида, социальной группы, общества в целом. В комплекс видов жизнедеятельности включаются труд, быт, культура, образование, общественная жизнь, а также проявление ценностных ориентации, социальное поведение людей и морально-этические нормы.

Кратко можно так охарактеризовать специфику городского образа жизни:

- свободный выбор мест приложения труда и жилья, их как город представляет широкие возможности для применения человеком практически всех способностей и любой сфере деятельности;

- внутригородская физическая и социальная мобильность (физическая мобильность проявляется, прежде всего, в интенсивности и в дальности перемещений, социальная - в смене социального статуса, переходе из одного социального слоя в другой);

- свобода выбора своей среды (в основном социальной) и возможность сравнительно легко изолироваться от нее;

- нормированное рабочее и планируемое свободное время;

- значительные возможности в организации досуга, удовлетворении культурных запросов и развитии творческих способности.

Город представляет человеку и обществу в целом такие возможности для развития и прогресса, которых нет в сельской среде. Для отдельного человека село это довольно-таки замкнутый мир, где все знают друг друга и перспективы восхождения по социальной лестнице не велики.

Город - это наоборот, среда развития и преобразований. Будучи финансовым и мозговым центром, он стимулирует изобретательность и технический прогресс, распространяет новые идеи и веяния. Это - место постоянного созидания и источник информации. Город «демократизирует» науку, моды, вкусы, создаст новые потребности и стимулирует активную деятельность. Городской обрез жизни отрывает отдельную личность от традиций. Словом, город формирует новых людей.

Многообразие видов деятельности, широкие возможности получить образование, разнообразие социальной и профессиональной структуры населения - все это представляет собой благоприятную среду для формирования, становления и развития личности.

Но, одновременно, город — это среда обитания повышенного риска. Развитие городов приводит к усилению отрицательных факторов, к которым, в частности, относятся: обострение экологических проблем, повышение вероятности техногенных аварий, рост социальных катаклизмов, повышение темпа жизни населения, приводящее к росту заболеваемости. Кроме того, в городе отсутствуют тесные контакты человека с природой, что оказывает негативное влияние на гармоничное развитие и становление личности.

Важнейшей задачей и целевой функцией юрода является обеспечение благоприятных условий всех сторон жизнедеятельности проживающего в нем населения.