Федеральные округа и полпредства, институт главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации

Создание федеральных округов в России: причины, задачи, практика.

СЗФО: границы, составляющие, регионы и региональные власти.

В Северо-Западный федеральный округ входят Санкт-Петербург, семь областей — Ленинградская, Новгородская, Псковская, Вологодская, Архангельская, Мурманская и Калининградская, а также Ненецкий АО.

Наиболее стабильный политический режим сложился в 1990-е гг. в Новгородской области. Здесь с 1991 г. губернатором работает М. Прусак, достаточно молодой представитель региональной элиты (родился в 1960 г.), сделавший карьеру в комсомоле и сельском хозяйстве (работал директором совхоза). Благодаря своей активности, довольно эффективным действиям в экономике и публичной политике, М. Прусак заработал репутацию успешного российского губернатора, а его регион считается одним из инвестиционно привлекательных, несмотря на отсутствие значимой сырьевой базы. М. Прусак трижды уверенно выигрывал на губернаторских выборах. Также он достаточно активно участвовал в федеральной политике (в частности, некоторое время являлся лидером ДПР).

Весьма стабильный политический режим формируется после 1996 г. в Вологодской области под руководством бывшего мэра Череповца В. Позгалева. Первый губернатор области Н. Подгорнов себя дискредитировал, и ситуация в начале 1990-х гг. была крайне неустойчивой (после увольнения Н. Подгорнова судили). Напротив, В.Позгалев смог создать практически безальтернативный режим, свидетельством чему являются три победы на выборах с очень высокими процентными показателями.

Среднестабильным можно признать политический режим в Мурманской области. В этом регионе политическая ситуация характеризовалась неустойчивостью при первом губернаторе Е. Комарове. Выигравший выборы в 1996 г. представитель партийно-советской номенклатуры Ю. Евдокимов, связанный также и с бизнесом, смог создать практически безальтернативный режим (в 2000 и 2004 гг. губернатор более чем уверенно переизбрался на второй и третий сроки соответственно).

В остальных регионах Северо-Западного федерального округа политическая ситуация не выглядит стабильной. Характерно наличие множества групп влияния, ведущих борьбу за власть в регионе. Самая большая нестабильность характерна для Калининградской и Псковской областей.

• Например, в Калининградской области все выборы приводили к смене правящей группы: в 1996 г. губернатор Ю. Маточкин проиграл руководителю рыбного порта Л. Горбенко, который в 2000 г. уступил власть адмиралу В. Егорову, поддержанному рядом федеральных и местных бизнес-групп. В 2005 г. на пост губернатора Калининградской области был назначен известный московский политик, вице-спикер Государственной Думы Г. Боос.

• Нестабильная ситуация сложилась в Псковской области. В 1996 г. губернатора В. Туманова здесь обыграл на выборах член ЛДПР Е. Михайлов, не имевший опыта хозяйственной работы. В 2000 г. Е. Михайлову с большим трудом и в условиях конкуренции с несколькими группами влияния удалось переизбраться на второй срок. Но в 2004 г. Е. Михайлов проиграл на выборах бизнесмену, одному из основателей МДМ-банка и бывшему депутату Госдумы М. Кузнецову.

В Архангельской области в 1996 г. Б. Ельцин поменял губернатора П. Балак-шина на А. Ефремова. Последнему дважды — в 1996 и 2000 гг. удавалось выиграть выборы, но с большим трудом и в условиях сильной конкуренции22. В 2004 г. А. Ефремов потерпел поражение — от генерального директора ОАО "Молоко" Н. Киселева, представлявшего оппозиционную бизнес-элиту. В Ненецком АО политическая ситуация также неустойчива. В 1996 г. губернатора здесь сначала заменили российские власти (был назначен В. Хабаров вместо Ю. Комаровского, при котором ситуация в округе характеризовалась множеством конфликтов). Но В. Хабаров проиграл выборы 1996 г. крупному по местным меркам бизнесмену В. Бутову, избранному затем на второй срок в 2000 г. Правление В. Бутова ознаменовалось конфликтом с ЛУКОЙЛом и напряженными отношениями с другими федеральными группами. В 2005 г. В. Бутов не был допущен к участию в выборах. Новым губернатором стал бизнесмен А. Баринов.

Важно отметить, что в столичных регионах федерального округа — Санкт-Петербурге и Ленинградской области тоже не удалось создать стабильный политический режим. В Санкт-Петербурге в 1996 г. мэр А. Собчак, один из самых заметных представителей "демократической волны" в российской политике, уступил на выборах своему заместителю В. Яковлеву, поддержанному некоторыми местными бизнес-группами. Таким образом, в Санкт-Петербурге в 1996 г. произошел раскол правящей группы в связи с самостоятельной игрой некоторых ее прежних участников (как чиновников, так и приближенных к власти бизнесменов). В. Яковлев смог переизбраться на второй срок в 2000 г., но в 2003 г. его перевели на федеральную должность. Губернатором с большим трудом (в условиях конкуренции с бывшим заместителем В. Яковлева А. Марковой и др.) была избрана полпред президента в федеральном округе, бывший вице-премьер федерального правительства В. Матвиенко. В результате в сложнейшем регионе в очередной раз началось формирование новой расстановки политических сил.

Что касается Ленинградской области, то и здесь характерна конкуренция между группами влияния. Назначенный Б. Ельциным губернатор А. Беляков проиграл в 1996 г. бывшему председателю областного совета В. Густову, который получил поддержку ряда бизнес-групп. После ухода В. Густова в федеральное правительство губернатором стал его формальный преемник В. Сердюков. При этом В. Гус-тов дважды пытался вернуться к власти и обыграть В. Сердюкова на выборах 1999 и 2003 гг., но ему это не удалось. В то же время не было достаточных оснований, чтобы признать режим В. Сердюкова среднестабильным. Хотя тенденция к стабилизации достаточно заметна.

Формирование групп влияния на основе законодательных собраний для регионов Северо-Западного федерального округа до сих пор не было характерным. Разве что прежние председатели областных советов в ряде случаев пытались прорваться к власти (В. Густову это удалось в 1996 г.). Наиболее важными оказались географические и экономические факторы дифференциации элиты.

Географические факторы привели в ряде случаев к складыванию локальных групп, находящихся в оппозиции к региональным властям.

Интересная ситуация сложилась в Псковской области. Губернатор Е. Михайлов являлся выходцем из Великих Лук — второго по величине города Псковской области, крупного субцентра на юге региона23. Соответственно его группа влияния имела более сильные позиции в этом городе. В то же время в областном центре — Пскове складываются оппозиционные группы влияния. Автономным и скорее оппозиционным субъектом местной политики стала группа во главе с мэром Пскова М. Хороненом. В 2004 г. М. Хоронен считался самым сильным соперником Е. Михайлова на губернаторских выборах, но был снят с дистанции.

Сильная локальная группа сформировалась в Калининградской области вокруг мэра Калининграда Ю. Савенко. Однако Ю. Савенко не участвовал в губернаторских выборах, и оппозиционность его группы на областном уровне носит скорее латентный характер. На позициях "муниципальной автономии" традиционно находились правящие локальные группы в Архангельске и Мурманске, а также в Новгороде (при прежнем мэре А. Корсунове).

В то же время в Вологодской области в условиях сильного режима безальтернативного типа удалось избежать расслоения элиты по географическому признаку, несмотря на наличие в регионе двух конкурирующих центров — административного в лице Вологды и экономического — Череповца. Губернатор является выходцем из Череповца, но в Вологде при этом не сложилась оппозиционная группа влияния. Очевидно, что отсутствие актуализации в этом случае объясняется доминированием губернатора, обусловленными личностными и экономическими факторами.

Большое влияние на политическую ситуацию в рассматриваемых регионах оказывают бизнес-группы федерального и регионального уровня. Как правило, экономические субъекты входят в состав правящих групп, обеспечивая им свою поддержку (или при необходимости способствуют созданию таких групп).

Классическим для всей России примером опоры правящей группы на ведущий экономический субъект региона является Вологодская область. В этом регионе отмечается тесная связь губернатора В. Позгалева с крупным металлургическим комбинатом "Северсталь" — основным бюджетообразующим предприятием региона. Напомним, что В. Позгалев представляет элиту Череповца — города, где расположен комбинат. Наличие связки властной элиты с руководством крупнейшего предприятия является важнейшим фактором, обеспечивающим стабильность и безальтернативность политического режима.

Представители крупного бизнеса входят в состав правящих групп и в других регионах, например в Мурманской области с ее диверсифицированным сырьевым сектором. Патронажно-клиентельные отношения связывают власть и бизнес в Санкт-Петербурге, Ленинградской области и др. (в случае смены власти эта система, естественно, проходит через смену преференций, как это случилось при замене В. Яковлева на В. Матвиенко в Санкт-Петербурге).

Заслуживает внимания противоположный случай, когда крупная бизнес-группа федерального уровня играет в регионе роль открыто оппозиционной группы влияния. Это - ЛУКОЙЛ в Ненецком АО при В. Бутове. В 2000 г. ЛУКОЙЛ поддерживал на выборах альтернативного кандидата А. Шмакова, но тот потерпел поражение. То же самое (выдвижение А. Шмакова и его поражение) повторилось на выборах 2005 г. В Мурманской области к выборам 2004 г. наметилось размежевание губернатора Ю. Евдокимова и одной из ведущих корпораций, работающих в регионе, — "Норильского никеля". Однако создать оппозиционную группу влияния "Норильский никель" тогда не смог.

Известно достаточно много случаев формирования крупных "экономических" групп влияния регионального уровня.

• Например, в Архангельской области такую группу создал бывший руководитель Архангельского целлюлозно-бумажного комбината, затем депутат Госдумы В. Крупчак, оппонировавший А. Ефремову (правда, на выборах губернатора в 2004 г. В. Крупчак снял свою кандидатуру).

• В Калининградской области лидер одной из "экономических" групп (представляющей часть рыбного бизнеса) Л. Горбенко пришел к власти в 1996 г. Но в 2000 г. его группа распалась после поражения лидера на очередных выборах. Новый губернатор В. Егоров включал в состав своей правящей группы то одних, то других бизнесменов.

• Внимания заслуживает и ситуация в Псковской области, где лидером оппозиционной группы стал депутат Госдумы и крупный бизнесмен М. Кузнецов. В 2004 г. он со второго раза смог избраться губернатором. Кроме того, на выборах 2000 г. достаточно заметным игроком оказался представитель еще одной оппозиционной "экономической" группы В. Бибиков.

Что касается партийного фактора, то в Северо-Западном федеральном округе в целом он не оказал большого влияния на формирование групп влияния.

В более "политизированном" Санкт-Петербурге отмечались попытки консолидировать элиты вокруг представителей "Яблока" и КПРФ, которые, однако, не имели долгосрочных последствий24.

Представители левых стремились создать влиятельные оппозиционные группы в Архангельской области (бывший партийный руководитель региона и председатель областного совета Ю. Гуськов на выборах в 1996 г.), Псковской области (лидер местных коммунистов В. Никитин участвовал в губернаторских выборах 2000 г.) и Калининградской области (бывший первый секретарь обкома КПСС и председатель областного совета Ю. Семенов на выборах 1996 г., депутат Госдумы В. Никитин на выборах 2000 г.). Однако устойчивых и влиятельных "левых" групп в регионах Северо-Западного федерального округа в начале XXI в. не осталось, так же как и самодостаточных либеральных групп в Петербурге .

Президентский полпред в СЗФО и взаимодействие с территориями.

15. РФ как национально-территориальное устройство.

Национальные республики и национальные округа в составе РФ.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находятся следующие республики: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия.

· республика обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.

· Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория является пространственным пределом ее власти. Органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию.

· Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации, могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

· каждая Республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя Конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения Республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Российской Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий.

· Каждая Республика принимает свою Конституцию, которая закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина в республике; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления.

· Каждая Республика имеет свой законодательный (представительный) орган - парламент; главу исполнительной власти или главу республики; свое Правительство; Верховный суд и Высший арбитражный суд. Многие Республики имеют также свой Конституционный суд

· Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и развитие.

· Республика имеет право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу.

· Каждая республика самостоятельно утверждает Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн - официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов, населяющих эти республики, а также имеет столицу.

Национальный округ — в СССР вид административно-территориальных единиц, существовавший с 1921 по 1977 годы. Национальные округа образовывались на территориях с преобладанием нерусского населения. Существовало две группы национальных округов:

1) Национальные округа для народов Кавказа, проживавших на территории Горской АССР (Чеченский, Ингушский, Осетинский, Кабардинский, Балкарский и Карачаевский). Эти округа существовали с 1921 по 1922 годы.

2) Национальные округа преимущественно для малочисленных народов Сибири и Севера. Ханты-Мансийский Ямало-Ненецкий, Таймырский Эвенкийский,Чукотский, Корякский и Охотский (Эвенский) национальные округа.

В 1977 году все национальные округа были переименованы в автономные округа.

4 автономных округа:

· Ненецкий автономный округ

· Ханты-Мансийский автономный округ

· Чукотский автономный округ

· Ямало-Ненецкий автономный округ

Статус автономного округа определяется Конституцией РФ, Федеративным договором, уставом автономного округа, а также договорами между Федерацией и субъектом или особым федеральным законом об автономном округе, принятым по представлению его законодательных и исполнительных органов. Автономный округ является равноправным субъектом Российской Федерации:

· обладает собственным законодательством (устав и прочие нормативно-правовые акты);

· обладает собственной территорией (не может быть изменена без согласия субъекта) и населением;

· самостоятелен в решении вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации (в пределах полномочий автономного округа);

· самостоятельно участвует в международных и внешнеэкономических связях, вправе заключать соглашения как на международном, так и на федеральном уровне.

· Автономный округ, при неурегулированности взаимоотношений с краем или областью, в состав которого он входит, вправе заключить с ним соответствующее соглашение.