Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты

В условиях России основным источником земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановле­ния Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты орга­низаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправле­ния).

Указы Президента РФ

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; главным среди подзаконных актов источни­ком права они считаются потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод че­ловека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряже­ния Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конститу­цию Российской Федерации, верно служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообраз­ны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отно­шений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании¹.

Неполный перечень тем указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать Указы:

«О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»;

«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России»;

«О налогообложении продажи земельных участков и других опера­ций с землей»;

«О государственном земельном кадастре и регистрации докумен­тов о правах на недвижимость»;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земель­ные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;

«О реализации конституционных прав граждан на землю»;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владель­цев личных подсобных хозяйств (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права)»;

¹ Подробнее см.: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М: Проспект, 2007.

¹ Подробнее см.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Кон­ституция и политическая практика. М.: Инфра-М, Норма, 1996.

2 Земельное право

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобрете­
нии в собственность земельных участков под этими объектами».
ПостановленияСледующими источниками земельного права

Правительствав иерархии подзаконных актов являются по-

становления Правительства Российской Фе­дерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во ис­полнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных ука­зов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Рос­сийской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Прави­тельства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реа­лизации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспе­чению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и обще­ственного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществ­ляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правитель­ства, принятых в последние годы:

«О мониторинге земель в Российской Федерации»;

«О порядке ведения государственного земельного кадастра»;

«Об утверждении Положения о порядке осуществления государст­венного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»;

«О проведении инвентаризации земель для определения возмож­ности их предоставления гражданам»;

«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

«Об утверждении Положения о порядке установления границ зем­лепользования в застройке городов и других поселений»;

«Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание ав­томатизированной системы ведения государственного земельного ка­дастра»;

«О мерах по стабилизации экономического положения агропромыш­ленного комплекса Российской Федерации»;

«О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводи­телей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений»;

«Об экономических условиях функционирования агропромышлен­ного комплекса Российской Федерации»;

«О порядке определения нормативной цены земли»;

«О государственной кадастровой оценке земель»;

«О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации».

Как видно из приведенного перечня, Правительство России ак­тивно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

Ведомственные акты

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, прини­маемые центральными органами исполни­тельной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ относятся федеральные министерства, фе­деральные службы, федеральные агентства (Федеральная служба без­опасности, Федеральная пограничная служба, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают зна­чение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, назы­ваемые ведомственными. С 1992 г. введена государственная регистра­ция нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих пра­ва и законные интересы граждан или носящих межведомственный ха­рактер. Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законно­сти и устранение дублирования в этой области, возложена эта регист­рация на Министерство юстиции РФ.

При государственной регистрации нормативных актов осуществля­ется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:

полномочно ли данное министерство, служба, агентство издавать та­кой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановле­ния Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ве­домство на принятие такого акта);

не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая иерархия или пирамида актов);

не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве принимались параллельные акты с одной и той же нормой);

как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (упомянутое правило ст. 15 Конституции РФ).

Практика показывает, что после введения государственной регист­рации нормативных актов немало ведомственных актов, не прошед­ших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели света, не стали обременять граждан новыми обязанностями либо ог­раничением прав и свобод.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих зе­мельные отношения, могут служить:

приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»;

Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вы­возе с территории Российской Федерации семян сортов растений

г- 35

и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства РФ и Государственным таможенным комитетом РФ;

приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ»;

письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства РФ «О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)»;

приказ Министерства путей сообщения РФ «Об утверждении По­ложения о порядке использования земель федерального железнодорож­ного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог»;

письмо Государственного комитета РФ по строительству и жи­лищно-коммунальному комплексу «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации, прав на недвижимое имущество, градо­строительных ограничений и сервитутов»;

Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по примене­нию Закона РФ «О плате за землю». Нормативные актыНормативные акты, т. е. акты, устанавли-

организацийвающие для неперсонифицированных граж-

дан обязанности или предоставляющие им

права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они называются локальными и могут быть двоякого вида: 1) рассчи­танные на работающих на данном предприятии, т. е. обращенные внутрь предприятия, либо 2) направленные вовне предприятия; и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное число применения.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внутриколхозные, например правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распро-* страняются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуще­ствлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосу­дарственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основа­нии и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т. п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Четкой границы между этими видами нормативных актов органи­заций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесни­чества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учиты­ваться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время об­ращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в актах организации, являются обязательными для работников и самой этой организации.

Нормативные акты организации хотя и находятся в иерархии нор­мативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответство­вать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкретных земельных отношений, приносящими наибольшее ко­личество нарушений законности и посягательств на права граждан, в том числе земельные, источниками земельного права. Поэтому вни­мание им надо уделять соответствующее.