Административная ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании земель
Наиболее распространённым видом юридической ответственности за нарушение земельного законодательства является административная ответственность как форма юридической ответственности физических и юридических лиц, должностных лиц за совершённое ими административное правонарушение в сфере использования и охраны земель.
Под административным правонарушением (проступком) следует понимать предусмотренное действующим законодательством противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, посягающее, на установленный в государстве правопорядок, права и свободы граждан.
Одним из обязательных условий самостоятельного существования административного проступка в сфере использования и охраны земель (равно как и других природных объектов и природных ресурсов) является отсутствие в нём состава преступления. Подобно уголовному правонарушению (преступлению), административное правонарушение также включает четыре элемента, образующих его состав: субъект, объект, субъективную, объективную стороны.
Как правило, разграничение составов преступлений и проступков идёт по трём признакам: умысел, повторность, наличие вреда.
По умыслу проводится разграничение в статье 269 Уголовного кодекса Республики Беларусь (порча земель, совершённая в зоне экологического бедствия или зоне чрезвычайной экологической ситуации либо повлёкшая умышленное или по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере), а также в статье 263 (умышленное уничтожение либо повреждение памятников природы или других особо охраняемых природных объектов и комплексов).
По повторности разграничения проводятся в большинстве статей Уголовного кодекса Республики Беларусь (раздел IX «Преступления против экологической безопасности и природной среды»), где требуется административная преюдиция, т.е. привлечение к уголовной ответственности после применения мер административного воздействия.
По наличию вреда разграничивают преступления и проступки в основной массе экологических составов. Как правило, экологические преступления относятся к материальным составам, так как наличие вреда считается необходимым элементом состава.
В целом административная ответственность означает применение компетентными органами и должностными лицами в установленном порядке административных взысканий к нарушителям в сфере природопользования. Помимо определённых статьей 6.2 Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь (КоАП) от 21 апреля 2003 г. (с измен. и дополн.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – № 63. – 2/946; 2011. – № 127. – 2/1861; Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 19.07.2012. – 2/1961] административных взысканий (предупреждение, штраф, исправительные работы, административный арест, лишение специального права, лишение права заниматься определённой деятельностью, конфискация, депортация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения) к их числу можно отнести и некоторые другие меры административно-правового характера, однородные с лишением определённых прав, – лишение разрешений (лицензий) на занятие определённой деятельностью, принудительное прекращение деятельности предприятия (его части), приостановление или ограничение права природопользования и т.п.
В отличие от дисциплинарной административная ответственность имеет надведомственный характер, поскольку применяется не администрацией предприятия, учреждения и проч., а специально уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами в точном соответствии с их компетенцией. Так, в соответствии со статьёй 15.2 КоАП органы, имеющие право рассматривать дела об административных правонарушениях, привлекают к административной ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию или в процессе эксплуатации, консервации, ликвидации промышленных, научных или иных объектов.
Как правило, к административной ответственносить привлекаются землепользователи за правонарушения, связанные с ненадлежащим использованием земельных участков и невыполнением требований по охране земель независимо от форм использования земли. Лица, не обладающие правами на земельный участок, могут привлекаться к административной ответственности за правонарушения в сфере охраны земель.
Административное взыскание за совершённое административное правонарушение налагается с учётом положений Общей части КоАП в пределах, установленных санкцией статьи его Особенной части, предусматривающей ответственность за данное административное правонарушение. При наложении административного взыскания на физическое лицо учитываются характер совершёного административного правонарушения, обстоятельства его совершения и личность физического лица, совершившего административное правонарушение, степень его вины, характер и размер причинёного им вреда, имущественное положение, а также обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. При наложении административного взыскания на юридическое лицо учитываются характер административного правонарушения, характер и размер причинёного вреда, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность должностного лица или иного работника юридического лица, совершившего административное правонарушение, а также финансово-экономическое положение юридического лица. Наложение административного взыскания не освобождает физическое или юридическое лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было наложено указанное взыскание.
Для административной ответственности в сфере природопользования характерным является прежде всего то, что административные правонарушения относительно не опасны в сравнении с уголовными преступлениями, а поэтому административные взыскания носят более мягкий характер. Однако учитывая, что административная ответственность имеет более жёткий характер по сравнению с дисциплинарной, законодательство обязывает учитывать при применении административных взысканий смягчающие или отягчающие обстоятельства, т.е. вводит правовой механизм обеспечения справедливости при применении взысканий.
Вместе с тем административная ответственность отличается от других видов юридической ответственности не только наличием органов, её применяющих, но и по характеру санкций, особому процессуальному порядку её применения. Как и уголовная, административная ответственность может применяться в совокупности с гражданско-правовой. Тем не менее законодательство не допускает одновременного применения мер административной и уголовной ответственности. В данном случае в зависимости от признания соответствующего правонарушения административным проступком или преступлением применяется один из указанных видов ответственности.
В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях административная ответственность применяется только за те административные правонарушения, которые предусмотрены Особенной частью Кодекса, если они по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. В этой связи проблема соотношения преступления и проступка весьма актуальна, так как именно это обусловливает наиболее точное применение закона. К примеру, статья 15.11 КоАП нарушения, связанные с порчей земель, определяет как правонарушения. Те же действия в соответствии со статьёй 269 Уголовного кодекса Республики Беларусь признаются преступлением, если они совершены в течение года после наложения административного взыскания за такие же правонарушения. Таким образом, в каждом конкретном правонарушении в области охраны природы есть признаки, позволяющие отграничить преступление от проступка.
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства устанавливается статьёй 96 Кодекса Республики Беларусь о земле. Конкретные же виды административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды определены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Большинство административных правонарушений, связанных с использованием и охраной земель, в соответствии с главой 15 КоАП, отнесены к правонарушениям против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования:
• нарушение порядка использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению (статья 15.6 КоАП);
• нарушение порядка использования земли и требований по её охране (статья 15.10 КоАП);
• порча земель (статья 15.11 КоАП);
• самовольное отступление от схем или проектов землеустройства (статья 15.12 КоАП);
• уничтожение либо повреждение межевых знаков (статья 15.13 КоАП);
• нарушение правил использования участков земель лесного фонда (статья 15.25 КоАП).
После аварии на Чернобыльской АЭС в КоАП были внесены некоторые дополнения, предусматривающие административную ответственность в связи с радиоактивным загрязнением обширных территорий. Так, Законом Республики Беларусь от 9 декабря 1992 г. в Кодекс об административных правонарушениях была введена статья 531, предусматривающая административную ответственность за нарушение правил захоронения радиоактивных отходов, продуктов, материалов и других предметов, загрязнённых радионуклидами [Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. – 1993. – № 7. – Ст. 39]. Аналогичная норма имеется и в новом КоАП, принятом 21 апреля 2003 г. Согласно статье 15.5 данного Кодекса, самовольное захоронение радиоактивных отходов, продуктов, материалов или других предметов, загрязнённых радионуклидами, влечёт наложение штрафа на граждан в размере от 20 до 50 базовых величин, на индивидуального предпринимателя – от 20 до 100 базовых величин, а на юридическое лицо – до 500 базовых величин.
Статья 15.10 КоАП предусматривает ответственность за неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, и двух лет – для несельскохозяйственных целей либо нецелевое использование земель. Этот вид административного правонарушения проявляется в том, что отдельные участки земли остаются без использования, часть ценных угодий переводится в бросовые земли, пахотные земли – в сенокосы, пастбища и т.д.
В соответствии со статьёй 15.11 КоАП порча земель, уничтожение плодородного слоя почвы, либо невыполнение правил рекультивации земель, либо загрязнение их химическими или радиоактивными веществами, отходами производства и потребления, сточными водами, бактериально-паразитическими вредными организмами, либо иное незаконное повреждение земель влекут административную ответственность. Порча земель выражается в разрушении плодородного слоя почвы, ухудшении физического, химического или биологического состояния почвенного покрова либо нарушении рельефа поверхности, в результате которых использование земельного участка для сельскохозяйственных нужд становится невозможным или экономически невыгодным без проведения работ по рекультивации земель. Данная статья предусматривает также административную ответственность за засорение сельскохозяйственных и других земель строительными, бытовыми и другими отходами и отбросами. Одной из причин засорения сельскохозяйственных и других земель является организация в неустановленных местах свалок для строительных, бытовых отходов и отбросов.
В Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях обращается внимание на недопустимость самовольного отступления от схем или проектов землеустройства (статья 15.12) и устанавливается ответственность за уничтожение межевых знаков границ землевладений и землепользований (статья 15.13).
Административная ответственность наступает в связи с реализацией проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственной экологической экспертизе, без положительного заключения экспертизы либо при невыполнении её требований. Данное правонарушение в соответствии со статьёй 15.3 КоАП влечёт наложение штрафа на граждан в размере от 10 до 50 базовых величин, на индивидуального предпринимателя – от 20 до 100, а на юридическое лицо – до 500 базовых величин.
Должностные лица юридических лиц и государственных органов могут привлекаться к административной ответственности за произошедшие по их вине нарушения предприятиями, учреждениями и организациями земельных предписаний, связанных с использованием и охраной земель, порядка управления землями. В качестве земельных правонарушений против порядка управления землями КоАП предусматривает следующие составы:
• нарушение порядка ведения государственного земельного кадастра (статья 23.25 КоАП);
• самовольное занятие земельного участка (статья 23.41 КоАП);
• нарушение сроков возврата временно занимаемых земель (статья 23.42 КоАП);
• невыполнение обязанности по обращению за государственной регистрацией прав на земельный участок и жилой дом (статья 23.77 КоАП);
• нарушение порядка предоставления и изъятия земельных участков (статья 23.80 КоАП).
В соответствии со статьями 3.1 и 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях составление протоколов об администативных правонарушениях и рассмотрение дел в зависимости от вида земельного правонарушения осуществляют следующие органы: районные (городские) суды; хозяйственные суды; сельские, поселковые исполнительные комитеты; административные комиссии районных (городских) исполнительных комитетов или администраций районов в городах; органы Минлеса; органы Минприроды; органы Госкомимущества; органы Комитета государственного контроля [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. – № 14. – 2/1291; 2012. – № 2. – 2/1578].