ВОПРОС 2. Общая характеристика представительных органов местного самоуправления

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов. Именно они решают наиболее важные вопросы местной жизни. Европейская хартия местного самоуправления возлагает на эти органы осуществление прав и возможностей местных властей и возможность создания исполнительных органов, ответственных перед ними (п. 1—2 ст. 4 Хартии).[137]

Поэтому федеральное конституционно-правовое законодательство юридически закрепило представительные органы как основные в системе органов местного самоуправления. Это было сделано в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. посредством закрепления юридических основ исключительной компетенции представительных органов (ч. 3 ст. 15 действующего Закона).

В нем предусмотрены новые положения, которые усиливают позиции представительных органов местного самоуправления.

Это относится, прежде всего, к проблеме формирования представительных органов местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Это относится к городским, сельским поселениям и городским округам.

Иначе может формироваться представительный орган муниципального района. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. (ч. 1—5 ст. 35 ФЗ) этот представительный орган может формироваться на основе демократического избирательного права, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района (п. 2 ч. 4 ст. 35 ФЗ).[138]

Кроме того, в Законе 2003 г. предусматривается, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей (п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ). Если решение о таком формировании представительного органа в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в таком порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 2 ч. 5 Ст.35 ФЗ 2003 г.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района (п. 2—3 ч. 5 ст. 35 ФЗ).

Закон устанавливает минимальную численность депутатов, которая может быть определена уставом муниципального образования различных видов поселений, в том числе городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а также муниципального района (ч. 6 ст. 35 ФЗ).

Но особое место представительного органа местного самоуправления в системе органов муниципального образования определяется его исключительной компетенцией.

Ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » относит к вопросам исключительного ведения следующие вопросы:

—принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

—утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

—принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

—установление местных налогов и сборов;

—установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

—контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. В соответствии со ст. 15 Закона полномочия представительных органов определяются уставами муниципальных образований, основу которых составляют названные исключительные полномочия, закрепленные федеральным законодательством.

Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти дает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Неслучайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять, как органы и должностные лица местного самоуправления исполняют свои полномочия.[139]

Исключительное полномочие представительного органа принимать обязательные правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ч. 3 ст. 15 Закона). Данное полномочие есть развитие нормы ст. 8 (п. 7). Но ст. 15 Закона, закрепляющая исключительную компетенцию представительного органа, ограничивает «законодательную» деятельность представительного органа вопросами, предусмотренными уставом муниципального образования (ст. 8 Закона), а не по всем аспектам компетенции местного самоуправления (ст. 6).

Как видно из сказанного, представительные органы местного самоуправления являются главным звеном в системе муниципального управления.

Еще более последовательным в повышении роли представительных органов является новый Закон, который так же, как и действующий Закон, закрепляет исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, в которой находятся:[140]

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимися в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 10 ст. 35),

Содержание исключительной компетенции показывает, что представительные органы местного самоуправления во многом определяют содержание деятельности всех органов и должностных лиц на территории муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Выше было отмечено, что во властных отношениях в муниципальном управлении нет парламентского принципа разделения власти. В целом это так. Тем не менее, во взаимоотношениях между представительным органом и высшим должностным лицом элементы парламентаризма присутствуют. Так, нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (ст. 12).

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию (ч. 13 ст. 35). Закон предоставляет представительному органу муниципального образования права юридического лица (ст. 10).