Государственный аппарат: понятие, структура
Понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» могут применяться как синонимы, но есть и другая точка зрения (см. ниже).
Государственный аппарат - основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.
Структура госаппарата - совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов - законодательной, исполнительной, судебной.
Государственный аппарат вшироком смысле это все ветви власти, все иные государственные органы (комиссии при высших институтах власти, органы парламентского контроля) и инструменты воздействия (контрольно-ревизионные, надзорные и др.).
В узком смысле - совокупность органов и структур, обеспечивающих функционирование всех ветвей власти, то есть выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством
Госаппарат организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе нормы и правила, принимает меры, обеспечивающие работу системы госорганов, самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.
На деятельность госаппарата из-за общественной природы его властной сути оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, и иного характера. Совершающиеся в нем функционально-структурные изменения требуют его совершенствования в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этом опасность бюрократизации форм работы и отношений внутри самого госаппарата и между различными органами государства, их системой и обществом.
Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном, в правовых формах, правотворческой, право-исполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам.
В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы, находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта «аппаратной» работы.
Черты госаппарата: властные полномочия, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом.
Главные задачи госаппарата: организация всей исполнительной работы; реализация принятых в обществе норм и правил; принятие мер, обеспечивающих функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства; принятие и переработка ответных сигналов от общества; разработка необходимых мероприятий государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.
Государственный орган - первичный системообразующий элемент государственно-управляющего воздействия на общество.
Государственный орган - учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями (права и обязанности, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить).
Им может быть одно должностное лицо (Президент РФ) или организованная группа должностных лиц, уполномоченных на реализацию властно-управленческих функций (Счетная Палата РФ).
Структура госаппарата зависит от формы государственного устройства (территориального устройства и политического режима), а также бюрократических традиций. Так, если в авторитарных и тоталитарных государствах (Советский Союз, Китайская Народная Республика) ограничивается или отрицается разделение властей, а бюрократия традиционно имеет важное политическое значение, то и государственный аппарат там сконцентрирован не на обеспечении законотворчества, а на выполнении исполнительно-распорядительных полномочий, обслуживании вооруженных сил, пенитенциарной системы.
В демократически развитых правовых государствах выделяют законодательные представительные, исполнительные и судебные государственные органы.
В странах с тоталитарным социалистическим наследием традиционно выделяют органы государственной власти, органы государственного управления, суд и прокуратуру. Такая классификация применяется и в РФ.
Органы государственной власти – высшие органы государства, которые избираются непосредственно народом либо с участием народного представительства и возглавляют в данном государстве соответствующую ветвь власти (законодательную, исполнительную, судебную) либо занимают верховное положение над всеми ветвями власти (глава государства).
Исчерпывающий перечень органов государственной власти, основы их публично-правового статуса, основные функции, полномочия, а также виды и механизмы политической ответственности обычно излагаются в Основном законе страны. Например, в соответствии со ст.11 Конституции РФ, органами государственной власти в России являются: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ – двухпалатный парламент, Правительство РФ, Верховный суд РФ, Конституционный суд РФ.
В федеративном государстве, части которого обладают политической автономией, исчерпывающий перечень субъектов региональной власти излагается в основных законодательных актах регионов.
Парламент - законодательный представительный орган государственной власти –реализует в любом государстве две функции: законотворчества (обсуждения и принятия законов) и представительства политических интересов (посредством выборов парламентские кресла занимают члены победивших на выборах партий, образуя парламентские фракции). Если государство федеративное, то помимо общегосударственного парламента, в каждой части государства выбираются собственные законодательные представительные органы. Если в государстве признается и гарантируется местное самоуправление, то на местном уровне также избираются представительные органы власти. Они, как правило, не имеют законотворческих функций, но, являются низшими органами политического представительства, формально или фактически (в зависимости от того, входит ли в данном государстве местное самоуправление в систему государственной власти). Между высшими и низшими законодательными представительными органами нет административного подчинения. Вышестоящие парламенты принимают законы, обязательные для исполнения нижестоящими парламентами.
Парламентами могут быть образованы и иные государственные органы, которые действуют автономно от депутатов, но подотчетны исключительно им. Например, это счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль, а также уполномоченный по правам человека.
Исполнительная власть - в зависимости от формы правления, представлена различными государственными органами. В монархии она фактически или формально принадлежит монарху. В парламентских монархиях, где глава государства не имеет власти, «царствует, но не правит» (Великобритания, Япония), государственный аппарат фактически курирует правительство во главе с премьер – министром.
В дуалистических и в абсолютных монархиях глава государства реально управляет страной, и вся власть принадлежит ему.
В республике, в зависимости от ее вида, исполнительная власть принадлежит либо президенту, либо правительству. Так, в президентских республиках (США и большинство латиноамериканских стран, Египет и др.) президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти, а правительство не имеет статуса самостоятельного коллегиального органа государственной власти. Премьер – министр (если он есть) назначается и смещается с должности президентом без участия парламента, действует по поручениям президента (т.н. административный премьер).
В парламентских республиках (ФРГ, Италия, Индия) госаппарат возглавляет правительство, а главным должностным лицом является премьер-министр. Здесь президент, в соответствии с нормами конституции, имеет довольно широкие полномочия. Однако, теми же конституциями все его акты, не подписанные премьер-министром, являются недействительными. Это правило дублирующей подписи главы правительства на актах президента получило название «правило контрасигнатуры».
Смешанные республики, как правило, характеризуются дуализмом исполнительной власти: она принадлежит как президенту, так и правительству. Соответственно, разделено и руководство госаппаратом. Как правило, президент непосредственно руководит силовыми (полиция, оборона) и политическими (юстиция, иностранные дела, разведка и контрразведка, пенитенциарная система) министерствами и ведомствами. В непосредственном ведении правительства находятся отраслевые органы исполнительной власти (промышленность, сельское хозяйство, культура и спорт).
Исполнительная власть, будучи первичной по своему генезису, но вторичной по характеру своей легитимизации, обладает во всех государствах самым многочисленным и разветвленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. В отличие от законодательной, система исполнительной власти вертикально интегрирована, и нижестоящие структурные единицы и служащие подчиняются вышестоящим.
В значительной степени усиливают исполнительную власть государственные организации, учреждения, предприятия. Вот почему численность аппарата исполнительной власти в десятки, а то и в сотни раз превышает число госслужащих, замещающих должности в аппарате парламента или судебной системы.
Судебная ветвь государственной власти - располагает собственным аппаратом и. Это судьи и обслуживающие суды канцелярия, секретариат; следователи; прокуроры при судах; приставы, исполняющие судебные решения и следящие за порядком в зале судебных заседаний.
По горизонтали в разных странах судебная система подразделяется не одинаково. Наиболее распространено деление судебной власти на две ветви: суды общей юрисдикции и конституционный суд. Система судов общей юрисдикции включает различные звенья (верховный суд, среднее звено, низшее звено). Но, в отличие от исполнительной власти, суды и судьи не подчинены вертикали при рассмотрении конкретных дел и вынесении по ним вердиктов.
Конституционный суд не имеет нижестоящих звеньев. В его компетенции – рассмотрение вопросов, связанных с соответствием законов и подзаконных актов нормам национальной конституции, а также контроль над соблюдением сроков и процедур элементов системы «сдержек – противовесов»: импичмент президенту, вотум недоверия правительству и т.д.
Помимо органов государственной власти, важными элементами госаппарата являются иные государственные органы. Различия между органом государственной власти и государственным органом в особенности формирования, статусе и подконтрольности. Так, государственный орган обычно формируется органом государственной власти без непосредственного участия населения и несет ответственность перед учредившим его государственно-властным органом. Исчерпывающего перечня государственных органов нет. И хотя декларируется, что при исполнении своих полномочий государственные органы независимы, не подчинены никакой другой власти, на практике статус, характер функций и полномочий, а также реальная эффективность государственного органа зависит политического веса того органа государственной власти, которым он учрежден. Подробно задачи, функции, полномочия и компетенция и механизм ответственности государственного органа излагаются в профильном законе о нем.
К числу государственных органов можно отнести:
-уполномоченных по правам человека (Швеция, Россия), по соблюдению правопорядка в армии (ФРГ), по охране окружающей среды (Канада);
- счетные палаты, контрольно-ревизионные органы (США, Россия);
- прокуратуру (Украина, Россия);
-специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы) и даже религиозно-конституционного контроля, которые следят за соответствием законов нормам религии (мусульманские страны).
Перспективными с точки зрения демократизации государственного управления являются общественно-государственные органы (общественные палаты, советы, комитеты), которые, образуясь путем механизма выборщиков, имеют независимый от власти статус и действуют в режиме периодических заседаний, по собственной инициативе рассматривая и придавая огласке отдельные случаи нарушения свободы слова, несоблюдения прав человека и т.д. Проблематика результативности таких полугосударственных органов зависит от национальных традиций взаимодействия власти и общественности, а также от специфики политического режима.
Значимый фактор, определяющий численность и специфику организации государственного аппарата, является форма политико-территориального устройства.
В простом унитарном государстве (Польша, Болгария), его части обладают равной административной автономией, структура госаппарата является самой простой. В таких странах на местах государственным управлением ведают назначенные сверху чиновники общей компетенции
В сложном унитарном государстве (Франция, Финляндия, Филиппины), в составе которого одно или несколько политически автономных образований, представительный орган автономии обычно создает собственный обслуживающий аппарат, контролирующий соответствие нормативно-правовых актов автономии общегосударственным законам.
В федеративном государстве госаппарат это самым громоздким и сложным, поскольку включает в себя органы государственной власти и управления общегосударственного и регионального уровней, а также обслуживающие их структуры.
Нередко отдельные полномочия государства делегируются органам местного самоуправления, а также иным организациям (общественным объединениям, саморегулируемым организациям, ассоциациям бизнеса и т.п.) Им передаются полномочия по стандартизации в определенной сфере деятельности, третейскому арбитражу, регистрации товарных знаков.
8. Государственная служба -первичная «клеточка» госаппарата.
Понятие «государственной службы».Узкая трактовка - отражает ее статус и организацию в большинстве современных стран, в том числе и Российской Федерации: профессиональная деятельность по исполнению полномочий органов власти за вознаграждение из средств бюджета. Широкое понимание. Её субъектами признаются все работники гипертрофированного госсектора (руководители и работники госпредприятий, директора библиотек и музеев, ректоры и преподаватели вузов и т.д.). Сегодня оно не отвечает современным реалиям рыночной экономики, хотя бы и с весомым вмешательством государства.
Государственная должность – первичная единица в штатном расписании с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функций данного госоргана, с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе.
«Горизонтальная» классификация должностей имеется сегодня во всех государствах, предполагает обособление гражданской и военной (в РФ – гражданской, военной и правоохранительной) государственной службы. В федеративных государствах есть еще и «вертикальная» классификация, разделяющая федеральную госслужбу и госслужбу субъектов федерации. муниципальная служба - отдельный вид публичной службы, она отделена от государственной, но, в большинстве государств, взаимосвязана с ней (посредством единства принципов замещения должностей государственной и муниципальной службы, единства прав, обязанностей и гарантий, сохранения стажа и привилегий при переходе с государственной на муниципальную службу и наоборот).
В ряде стран (США, в РФ до 2003 г.), где политика и управление не разграничены с правовой точки зрения, должности госслужбы подразделяются на политические и административные.
Однако в большинстве государств политика отделена от администрирования, что отражено в организации госаппарата: существуют классификаторы государственных должностей и государственных должностей государственной службы. Лица, замещающие государственные должности, являются политическими руководителями (президент, глава правительства, депутаты парламента, министры и т.д.), занимаются непосредственным исполнением полномочий по должности от лица государства (политикой) и обычно к категории госслужащих не относятся. Исчерпывающий перечень государственных должностей изложен в конституциях и основных законах страны.
Лица, замещающие государственные должности государственной службы, являются государственными служащими (обычно это чиновники, замещающие должности в аппаратах всех ветвей власти). В отличие от политиков, они не избираются, а назначаются политическими руководителями, в обязательном порядке являются гражданами данного государства, несменяемы, продвигаются по карьерной лестнице в течение всей трудовой деятельности, соответствуют предъявляемым к данной государственной должности госслужбы профессиональным и квалификационным требованиям, получают вознаграждение за службу из средств государственного бюджета. Исчерпывающий перечень государственных должностей государственной службы содержится в специальном реестре.
В отдельных странах существует специальная категория высших административно-служебных должностей госслужбы. Такие высокопоставленные чиновники являются членами «команды» политика, пришедшего к власти. Их деятельность носит не рутинный, как у рядовых госслужащих, а политический характер. Они имеют доступ к ресурсам государственной власти, однако, их карьера быстротечна, ограничена сроком пребывания в должности их политического «покровителя».
Правовой статус государственных служащих включает, помимо прав, особые привилегии и гарантии. Перечень привилегий различен в разных странах и включает, например, повышенные по сравнению с работниками негосударственного сектора пенсии, предоставление жилья бесплатно либо по льготным основаниям, медицинское обслуживание, бесплатный проезд на общественном транспорте и т.д. Но государственные служащие по сравнению с иными работниками несут дополнительные обязанности, их статус включает ограничения и запреты. Так, чиновники не имеют права выражать политические пристрастия, участвовать в митингах и демонстрациях, обязаны одинаково лояльно относиться ко всем гражданам, общественным, политическим и религиозным организациям, социальным группам. За неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей госслужащие подвергаются дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной юридической ответственности. Эта специфика служебного статуса определяет особый характер нормативно-правового регулирования института госслужбы. Вот почему в большинстве стран статус чиновников регулируется нормами не трудового, а административно-служебного законодательства. Это одна из наиболее молодых и динамично развивающихся подотраслей публичного права, сфера действия которого распространяется на госслужащих, из взаимоотношения с государством и его представителями – политическими должностными лицами.
Уже несколько десятилетий назад практически во всех государствах чиновникам было запрещено совмещать службу и предпринимательскую деятельность. Но, проводимые в конце ХХ века в ряде стран административные реформы, целью которых было повышение эффективности госсектора, ликвидировали данный категорический императив. Взамен на право заниматься бизнесом госслужащие лишились всех привилегий и гарантий. В Испании, например, для карьерных должностей госслужбы была установлена почасовая оплата, практиковалась неполная занятость, были сняты все надбавки к должностному окладу. Эти инновации болезненно сказались на работе государственного аппарата, вызвали всплеск коррупции в системе исполнительно-распорядительных органов, подорвали основы служебной этики. Во Франции, где реформирование государственного аппарата проводилось более консервативно, была сделана ставка на повышение элитарности института государственной службы. В этой стране запрет заниматься чиновникам предпринимательской деятельностью сохранился, однако социальный и материальный статус госслужащих стал более привилегированным по отношению к остальным трудящимся. Большое внимание государство стало уделять профессиональной подготовке госслужащих, осуществлять которую было разрешено лишь нескольким ведущим университетам республики.
Так, перспективы развития института госслужбы в различных странах неодинаковы и определяются как насущными потребностями государственного управления, так и политико-историческими традициями национальной государственности.
Проводимые государственно-административные реформы ориентированы на сокращение масштабов госаппарата, повышение эффективности и результативности его работы, снижение уровня коррупции (в первую очередь в системе исполнительной власти), укрепление престижа государственной службы, рост доверия к чиновникам со стороны граждан. Эти задачи являются основными тенденциями развития государственного аппарата в XXI веке.