Управление муниципальной службой
Со времени создания системы местного самоуправления в нашей стране отношение к вмешательству органов государственной власти в дела местного самоуправления менялось неоднократно — от полного отрицания такового до понимания необходимости активного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, а в случае необходимости — оказания мер поддержки финансового, организационного, методического, информационного характера, обеспечения создания и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В субъектах РФ созданы специальные органы, которые организуют подобную работу, обеспечивая тем самым совершенствование системы управления на территории субъекта Федерации. Они аккумулируют аналитическую информацию о функционировании органов местного самоуправления, готовят предложения по расстановке руководителей этих органов, формировании резерва для замещения таких должностей, участвуют в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам муниципальной службы.
Представительный орган муниципального образования наделен ограниченным кругом полномочий по вопросам муниципальной службы, большинство муниципальных правовых актов принимает глава муниципального образования (за исключением случаев, когда глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования). Специального консультативно-совещательного органа в данном направлении не образуется, за исключением комиссии по противодействию коррупции, осуществляющей координацию деятельности органов местного самоуправления в направлении противодействия коррупции.
Специальные подразделения в органах местного самоуправления по вопросам муниципальной службы и кадров (кадровой работы) формируются только в органах крупных муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов), в иных случаях – кадровая работа, организационно-правовое обеспечение муниципальной службы и противодействия коррупции осуществляется совместно с другими должностными обязанностями муниципальными служащими, замещающими младшие или старшие должности.
Кадровая служба органа местного самоуправления:
1) обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей муниципальной службы, аттестаций, прохождение муниципальными служащими испытания при замещении муниципальных должностей;
2) оформляет решения органов местного самоуправления, связанные с прохождением муниципальными служащими муниципальной службы, ведет личные дела муниципальных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки муниципальных служащих;
3) консультирует муниципальных служащих по вопросам прохождения муниципальной службы;
4) анализирует уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих.
Ряд технологий управления муниципальной службой могут быть реализованы организациями межмуниципального сотрудничества. Это могут быть программы консультирования, дополнительного профессионального образования муниципальных служащих. Вместе с тем, ассоциации и другие формы межмуниципального сотрудничества пока не играют той роли, которая на них возлагалась федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Кадровая работа на государственной
и муниципальной службе
Одной из важнейших форм управления государственной и муниципальной службой является кадровая работа, осуществление которой поручается специализированному структурному подразделению государственного или муниципального органа — кадровой службе (или соответствующему служащему, если такое подразделение не образуется). Отметим, что полномочия подразделения по вопросам государственной службы и кадров в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» рассматриваются в качестве полномочий самостоятельного подразделения, это дает основание говорить о том, что при формировании организационной структуры государственного (или муниципального) органа необходимо избежать объединения в одно подразделение должностей, созданных для обеспечения организации кадровой, правовой и финансовой работы.
В ст. 44 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приведен неполный список направлений кадровой работы:
1) формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы;
2) подготовку предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя;
3) организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа;
4) ведение трудовых книжек гражданских служащих[219];
5) ведение личных дел гражданских служащих (рис. 6.3)[220];
6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;
Рис. 6.3. Личное дело государственного служащего (состав)
7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих;
8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов[221];
9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв;
10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;
11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих;
12) организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы;
13) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;
14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
15) обеспечение должностного роста гражданских служащих;
16) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу[222], а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну[223];
17) организацию проведения служебных проверок;
18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных законодательно;
19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.
Положение о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров утверждается руководителем государственного органа.
В сферу деятельности кадровой службы также входит осуществление мероприятий по вопросам:
— реализации государственной кадровой политики;
— профилактики коррупционных и иных правонарушений;
— режима, мобилизационной подготовки и гражданской обороны.
Руководитель подразделения по вопросам государственной службы и кадров непосредственно подчиняется в настоящее время руководителю государственного органа.
В составе кадровой службы государственного органа может быть сформировано подразделение по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений.
6. Подготовка к государственной
и муниципальной службе
Одним из наиболее важных направлений государственной кадровой политики в отношении государственной и муниципальной службы является повышение профессионального уровня граждан, поступающих на государственную и муниципальную службу, а также уже замещающих должности государственной и муниципальной службы. В этих целях органы управления государственной и муниципальной службы, иные государственные и муниципальные органы осуществляют мероприятия:
— по подготовке граждан к прохождению государственной или муниципальной службы;
— организации системы дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» признает, что положение гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности. Поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, входит в число основных обязанностей гражданского служащего (ст. 15 вышеназванного федерального закона).
Подготовка к государственной службе должна осуществляться на основе федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[224]. Подробнее о подготовке к государственной службе и направлении подготовки «Государственное и муниципальное управление» смотрите в учебном пособии «Введение в специальность»[225].
Указом Президента РФ от 21 декабря 2009 г. № 1456[226] установлен порядок заключения договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы. Аналогичные нормы приняты в субъектах РФ.
Договор на обучение заключается между федеральным государственным органом и отобранным на конкурсной основе гражданином РФ, обучающимся в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального или среднего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию.
Право участвовать в конкурсе на заключение договора на обучение имеют граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и впервые получающие высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по очной форме обучения в образовательных учреждениях за счет средств федерального бюджета.
Договор на обучение с гражданином РФ, осваивающим основную образовательную программу высшего профессионального образования для получения квалификации (степени) «бакалавр» или квалификации (степени) «специалист», заключается не ранее чем через два года после начала обучения и не позднее, чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договор на обучение с гражданином, осваивающим основную образовательную программу высшего профессионального образования для получения квалификации (степени) «магистр» или обучающимся по образовательным программам среднего профессионального образования на базе среднего (полного) общего или начального профессионального образования, заключается не ранее чем через шесть месяцев после начала обучения и не позднее, чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договор на обучение с гражданином, получающим образование по образовательным программам среднего профессионального образования на базе основного общего образования, заключается не ранее чем через полтора года после начала обучения и не позднее, чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договоры на обучение с гражданами заключаются с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы на должностях гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», относящихся к старшей и младшей группам должностей.
Конкурс объявляется государственным органом и проводится конкурсной комиссией, образуемой в государственном органе. Правила данного конкурса аналогичны правилам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы за рядом исключений.
В частности, претендент обязан предоставить справку образовательного учреждения, подтверждающую, что гражданин впервые получает высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по очной форме обучения в образовательном учреждении за счет средств федерального бюджета, а также содержащую информацию об образовательной программе, которую он осваивает (с указанием наименования направления подготовки (специальности), о результатах прохождения гражданином промежуточных аттестаций в соответствии с учебным планом, о выполнении им обязанностей, предусмотренных уставом и правилами внутреннего распорядка образовательного учреждения.
Договор на обучение между государственным органом и победителем конкурса заключается в письменной форме не позднее чем через 45 дней со дня принятия решения по итогам конкурса.
В договоре на обучение должно быть предусмотрено обязательство гражданина проходить гражданскую службу в государственном органе после получения им документа государственного образца о высшем или среднем профессиональном образовании в течение срока, установленного договором на обучение.
Указанный срок в соответствии должен составлять от одного года до пяти лет и быть не менее срока, в течение которого государственный орган осуществлял дополнительную выплату гражданину за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете.
Предполагается, что практика проведения конкурсов для заключения договоров на обучение позволит повысить профессиональный уровень граждан, поступающих на государственную службу, сформирует установку служения интересам государства и общества.