Управление в области использования и охраны земель

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Необходимость управления в области регулирования обществен­ных отношений исторически появилась одновременно с возникнове­нием государства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Со­временное содержание управления общественным производством на­правлено на решение тех задач, которые стоят перед обществом, всту­пившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят задачи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устарев­ших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.

Виды управленияСуществует несколько видов (форм) управле-
в областиния. Ведущей формой управления в области

организациирегулирования общественных отношений,

использованияв том числе и в сфере землепользования, яв-

и охраны земельляется государственное управление.

Вместе с тем в этой сфере все более активи­зируется роль общественных организаций, которые в соответствии со своими уставными задачами участвуют в решении политических, хо­зяйственных, в том числе и земельных, вопросов'.

Повышение активности общественных организаций — одно из проявлений развития экономической и политической системы нашего общества, дальнейшего расширения демократии. Возникла и развива­ется новая форма управления — муниципальная. Она позволяет изба­виться от существовавшей ранее излишней централизации при реше­нии управленческих проблем организации землепользования, прибли­зить их решение к местным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.

Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше, предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользовате­лям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внут­рипроизводственное использование и охрану земель. Но при этом хо­зяйства не должны нарушать обязательные требования законодатель-

' См., напр.: Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

ства о рациональном использовании земель и охране природной среды.

Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управле­ния: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйст­венное.

Двоякая роль государства как органа управления

Государственное управление в области рацио­нального использования и охраны земель оз­начает, что государство в лице своих компе­тентных органов устанавливает определенные

правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной реформы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на зем­лю, аренды, рынка земли и т. д.). При этом государственное управле­ние приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1) управление государства — соб­ственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяй­ственной деятельности; во втором - территорией, т. е. пространствен­ной границей, государственной власти.

Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных орга­нов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные во­просы в части земли-имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (напри­мер, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихо­зяйственного землеустройства и т. д.). Таким образом, с одной сторо­ны, земля выступает как объект, на который распространяются власт­ные функции государства, с другой — как объект хозяйственной дея­тельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государст­ва и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использовани­ем и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, кото­рый проявляется как правовой императив (от лат. 1трегайуи5 -повелительный). Во втором — метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъяв­ления землепользователя при формировании тех или иных решений

6 Земельное право 161

органа государственного управления земельными ресурсами. Безуслов­но, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиора­ции угодий и способов ее проведения, применении химизации, выяв­лении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т. п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности агротехни­ческой культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дис­циплины труда и т. д.

Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующе­го в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственно­сти на землю отвод земли для хозяйственных потребностей произво­дится на основании решения (постановления) компетентного государ­ственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (прода­же) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возникновение, изменение или прекращение земель­ных правоотношений происходит на основании административно-пра­вового акта — решения (постановления) государственного органа. Но в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государст­венным земельным имуществом», а не как «власть». И хотя уполно­моченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отноше­ния следует рассматривать как земельно-хозяйственные, а не как ад­министративные (властные).

В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим имуществом, а не власть государства-суверена.

РазличияЭтот вопрос для практики очень важен, и он

в методахзаслуживает пояснения. Административ-

управленияно-правовому методу регулирования общест-

венных отношений характерно, безусловно,

проявление «власти - подчинения». Этот метод не исключен в зе­мельных отношениях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административ­но-правовой метод применяется тогда, когда в этом есть необходи­мость, т. е. когда в земельных отношениях присутствует общегосудар­ственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внут­рихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы, осуществляющие землеустройство, по закону право­мочны давать обязательные предписания землепользователям. Если это забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы ко­торых будут возрастать по мере искажения методов государственного управления.

С особенной силой административно-правовой метод регулирова­ния земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нару­шений земельного законодательства, а также при необходимости их 162

предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохрани­тельных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприро­ды, санитарной эпидемиологической службы, но и органов земельно­го кадастра. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего пре­дупредить его — первейшая задача органов контроля (надзора), и они выполняют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных отно­шений нельзя смешивать с методом голого, произвольного админист­рирования, широко распространенного в период застоя и предшест­вующий ему период советской истории. В основе оправданного, мо­тивированного административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежа­щем порядке и утвержденный компетентным государственным орга­ном; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствую­щихся не государственными или общественными интересами, а сию­минутными выгодами какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Командно-ад­министративный метод управления экономикой был, как известно, гос­подствующим в определенный период нашей истории, его не избежа­ли и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т. е. основанный на законе, не имеет ничего общего с произволом, что было характерно для командно-административного метода.

И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, защите других государственных и общественных интересов.

Таким образом, если в одних случаях допускается метод админист­рирования, то в процессе внутрихозяйственного использования зем­ли — смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ог­раниченных законом случаях — администрирование. Характерным при­мером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной землина условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, кото­рый устанавливает права и обязанности участников договорных (аренд­ных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодатель­ство, к нему применяется метод административного воздействия, кото­рый не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.

Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствую­щих правомочиях органов государства и землепользователей, обосно­ванно сочетаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или проти­вопоставлять. Напротив, единство цели — служить развитию сельскохо-

6- 163

зяйственного производства и в конечном счете благосостоянию лю­дей — обусловливает единство политического, социального и хозяйст­венного руководства в деятельности по управлению государственным земельным фондом страны.

Внутрихозяйствен-Государственное управление в области земле-ное управлениепользования нельзя смешивать с внутрихо­зяйственным управлением, выражающимся в

организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управле­ния издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязатель­ные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельца­ми (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм ор­ганы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, ме­рами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов госу­дарственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государст­венного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйствен­ного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.

Функции управления в области использования и охраны земель

Данные функции выражены в соответствую­щих нормативных правилах. Они сводятся в основном к следующим видам (направлени­ям) деятельности: планирование и прогнози­рование использования земельных ресурсов; резервирование и зонирование земель; рас­пределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, вы­куп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустрой­ство и внутрихозяйственная организация землепользования; планиров­ка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граж­дан и юридических лиц; организация платы за землю и др.¹ Таким об­разом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-раз­ному проявляются методы управления, о которых говорилось выше.