Функциональные основы местного самоуправления: общая характеристика

Вопросы местного значения

Предметы ведения местного самоуправления - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) финансово –экономическая сфера, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

+ семинар

Автономия местных интересов - одно из обязательных условий децентрализации (Жорж Ведель).

ВМЗ определяется только К.РФ и ФЗ #131. Доп.ВМЗ городских округов с внутригородским делением могут устанавливаться законами субъектов РФ.

Мнение ученых после анализирования норм: ВМЗ выделять необоснованно, т.к. сложно отделить местные дела от гос.дел; лучше разграничивать полномочия, а не сами предметы ведения.

Проблемы ВМЗ:

1. нечетко сформулированы

Закон не дает определений: "организация", "создание условий", "обеспечение условий", "участие", "оказание содействия", "развитие"

2. между ВМЗ отсутствует согласование

- участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах МО; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от ЧС природного и техногенного характера

- ФЗ #131: "организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне" - это ВМЗ

- ФЗ "О гражданской обороне" 1998: "проведение мероприятий по гражданской обороне" - это полномочие

3. нет градации между ВМЗ (предмет ведения) и полномочий по их решению

ВМЗ (ст.ст.14-16): утверждение правил благоустройства (по этому поводу тоже издаётся МПА), генеральных планов, землепользования и застройки, схем территориального планирования муниц.района; полномочия (ст.17): принятие устава МО, издание МПА, установление официальных символов МО. ВМЗ звучит как полномочие.

- утверждение правил благоустройства (по этому поводу тоже издаётся МПА), генеральных планов, землепользования и застройки, схем территориального планирования муниц.района - ВМЗ в ст.14-16 и полномочие в ст.8 Градостроительного кодекса РФ

- формирование, утверждение, исполнение, контроль бюджета - ВМЗ (ст.ст.14-16) и полномочие в Бюджетном кодексе РФ

4. нет градации между ВМЗ и вопросов, не отнесенных к ВМЗ

Факультативные полномочия пересекаются: создание музеев, создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий; оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений

ВМЗ: создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении...

Не ВМЗ: музеи, национально-культурные автономии, национально-культурное развитие народов РФ

ВМЗ: создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха

Участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству:

ФЗ #184 - это полномочие ОГВ субъектов РФ, делегированное ОМСУ; ФЗ #131 - это право ОМСУ (ст.ст.14.1, 15.1, 16.1), т.е. данный ВМЗ одновременно является и делегированным полномочием, и правом ОМСУ.

Не ВМЗ: создание условий для развития туризма

5. многие ВМЗ пересекаются с предметами/полномочиями ОГВ

ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" 1998 года: 2 полномочия ОМСУ, 12 полномочий - общие с ОМСУ и ОГВ; ФЗ "О мобилизационной подготовке" 1997: 12 общих полномочий; ФЗ #131: "участие в профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма", ФЗ "О противодействии терроризму" 2006: "профилактика терроризма: минимизация и ..."

6. многие ВМЗ всех МО дублируются

- бюджет

- местные налоги и сборы

- профилактика терроризма и экстремизма

- дети и молодежь

Причины: отсутствие четких критериев разграничения компетенции между институтами власти; с учетом их особенностей.

Последствия: возложение на ОМСУ несвойственных им полномочий; объем материально-финансовых ресурсов; установление ответственности.

Предложения ученых: ввести понятие "совместное ведение ОМСУ и ОГВ", т.к. сложно отделить местные дела от гос. дел. К.РФ: "ОГВ и ОМСУ поощряют жилищное строительство" (ст.40), т.е. подразумевается совместное действие ОГВ и ОМСУ.

Совместное ведение ОГВ и ОМСУ: позволит избежать жёсткого соприкосновения и абсолютного разведения государства и МСУ; с 2000 года законодатель отверг идею о наличии совместного ведения ОГВ и ОМСУ; до 2000 года такое понятие было во многих НПА.

Положительная практика: ФЗ #131: "обеспечение первичных мер пожарной безопасности"; ФЗ "О пожарной безопасности" 1994 - около 10 подробных полномочий в сфере первичных мер пожарной безопасности, первичные меры пожарной безопасности - это реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров (понятие в ФЗ).

Предпочтительная практика: ст.17 ФЗ #131 - полномочия по организаыии теплоснабжения предусмотрены ФЗ "О теплоснабжении"; полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения предусмотрены ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

39. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения(ст.17 ФЗ)

1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

4.1) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";

4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении";

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;

8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

1.2. Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона.

2. Органы местного самоуправления поселений, органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением, органы местного самоуправления внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4, 8 и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

2.1. Органы местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом Российской Федерации принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", ведут учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий, определяют размер указанной выплаты, осуществляют контроль за соблюдением гражданами условий ее получения, а также имеют право оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.

3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

40. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями(семинар)

Отдельные гос.полномочия - это полномочия ОМСУ, установленные ФЗ и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным ФЗ #131 к ВМЗ.

Наделение ОМСУ ОГП осуществляется ФЗ и законами субъектов РФ.

ОГП осуществляется ОМСУ муниц.районов и городских округов.

Срок действия: либо неограниченный; если срок определен, то на период действия этих полномочий.

Финансирование за счёт субвенций из соответствующего бюджета + средства из своего местного бюджета.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Гос.контроль за осуществлением ОГП и расходом выделенных финансовых средств, если есть нарушения, то с главой местной администрации м.б. расторгнут контракт (инициатива от ВДЛ субъекта РФ) либо удаление в отставку главы МО.

Порядок: передача путем принятия ФЗ или закона субъекта РФ; что указывается в ФЗ или законе субъекта РФ (см. ч.6 ст.19 ФЗ #131)

41. Финансово-экономическая основа местного самоуправления: общая характеристика(лекция)

ФЗ #131 использует формулировку "эконом.основа",однако Закон #154 1995 г. использовал формулу именно финансово-экономической основы.

- как институт МП это совокупность норм и принципов, закрепляющих и регулирующих общест. отношения, связанные с формированием и использованием муниц. собственности, местных бюджетов,иных местных финансов в интересах населения МО.

Историки: финансовое хозяйство местных общест. союзов более древнее по своему происхождению, чем финансовое хозяйство государства.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864: земские учреждения для заведования делами, относящимися к хоз.местным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда.

Принципы финансово-эконом. основы:

- принцип законности: общие положения, управление муниц.собственностью осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, регулирование местных налогов и сборов прописано в налоговом законодательстве, местный бюджет - в Бюджетном кодексе РФ

- принцип защиты прав и свобод: собственность д.б. и служить интересам населения с учетом исторических и иных местных традиций

- принцип демократизма: К.РФ в ст.130 "собственник муниц.имущества - население"

- принцип эффективности использования муниц.имущества, т.е. муниц.собственность должна служить удовлетворению потребностей населения, т.е. быть социально ориентированной. О соц.аспекте хоз.деятельности ещё в начале 20 века говорил Велихов Л.А. Для этого необходимо обеспечить интеграцию всех предприятий, организаций, учреждений разных форм собственности и видов деятельности,которые находятся на территории МО.

- принцип достаточности ресурсов, т.е. соразмерность ресурсов полномочиям ОМСУ по решению ВМЗ. Для этого существует институт выравнивания бюджетной обеспеченности (этим занимаются муниц.районы, иногда субъекты РФ)

- принцип равенства муниц.образований в ресурсах, в т.ч межбюджетные трансферты (обеспечивает государство). Институт финансового выравнивания закреплен в ЕХ МСУ, согласно которому вводится защита наиболее слабых МО.

Экономической самостоятельностью обладают 2% всех МО - Москва, Моск.область, Санкт-Петербург, Ленинградская обл., Ставропольский край, Ханты-Мансийский автономный округ (данные Министерства регионального развития и Счетной палаты).

Состав эконом. основы:

1. муниц.собственность

2. местный бюджет

3. имущественные права МО

42. Муниципальная собственность: способы формирования и состав(лекция)

Институт получил свое закрепление в 1990 в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР".

Закон СССР 1990 "Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР". Этот закон интересен тем, что эконом.основа - источник удовлетворения соц.-эконом. интересов населения.

Закон 1991 "О МСУ в РСФСР": муниц.собственность являлась достоянием населения. Владение, пользование, распоряжение должно осуществляться в интересах населения.

Сейчас "привязки" муниц.собственности к потребностям населения нет.

Кто является субъектом муниц.собственность? В соответствии с К.РФ - население, а ГК РФ - МО.

Мнения учёных:

1 группа - население

2 группа - 2 уровня: главный субъект - население; второстепенный субъект - ОМСУ

3 группа - ОМСУ

Н.С.Бондарь - 1 из судей КС РФ:"Основополагающим субъектом прав муниц.собственности в сельском и городском поселении является местное сообщество в лице представительного органа и администрации".

Проблема: К.РФ и ФЗ #131 не раскрывают понятие "управление муниц.собственностью".

ГК РФ:

- ученые - предполагалось указать полномочия не только по владению, пользованию и распоряжению, но и управлению

- законодатель - управление как составная часть права собственника распоряжаться имуществом

Городской округ Миасс в Челябинской области:

- Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниц.собственностью

- депутаты требовали определить содержание термина "управление муниц.собственностью"

Грубое разделение полномочий: представительный орган МО устанавливает правила управления муниц.собственностью; местная администрация управляет этой собственностью; контрольный орган контролирует порядок управления.

Способы формирования муниц.собственности:

1. купля, дарение

2. создание

3. передача собственности из иной собственности (региональной, федеральной), и если есть необходимость, то и обратно

4. по судебному решению

В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.