Внесение законопроекта в Государственную Думу
Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса
Нормативные правовые акты в Российской Федерации не используют и не определяют понятие «законодательный процесс». Таким образом, его следует рассматривать как научную конституционно-правовую категорию.
В Постановлении Государственной Думы от 22 января 1998 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» разд. III, в котором определен порядок внесения и рассмотрения Государственной Думой законопроектов, называется «Законодательная процедура», и весь объем описанной в нем законодательной деятельности явно выходит за рамки одной или нескольких процедур и имеет своей целью принятие закона[1]. В свою очередь в Постановлении Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» говориться об участии Совета Федерации в «законодательной деятельности». Различные формулировки встречаются и в нормативных правовых актах, регламентирующих участие в законодательном процессе других его участников, например, «законотворческий процесс»[2], «законопроектная деятельность»[3] и др., что неизбежно порождает споры о содержании и соотношении понятий. В научной литературе также встречаются различные подходы к терминологии данного правового явления.
Законодательный процесс, как правило, выходит за рамки сугубо парламентской функции. И как следует из положений, например, Регламента Государственной Думы процесс принятия законов в рамках парламента можно называть «законодательной процедурой». Достаточно сложно ограничить все этапы, связанные с принятием закона, только действиями парламента, т. к. законодательный процесс в завершенном виде (результат – закон принят (одобрен) палатами парламента, подписан президентом, обнародован и вступил в силу) является более широким явлением, чем законодательная процедура[4].
Основы законодательного процесса регулируются положениями ст. 104-108, ст. 134-136 Конституции РФ. Однако этих положений явно недостаточно для понимания всех аспектов принятия и вступления в силу законов. Следует отметить, что, несмотря на то, что принятие и изменение федеральных законов находится в ведении Российской Федерации (п. «а» ст. 71), а по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, тем не менее, федеральный конституционный (или федеральный) закон «О порядке принятия и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов» не принят. Существует лишь Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[5].
В этой связи, с целью изучения законодательного процесса возникает необходимость обратиться к целому ряду нормативных правовых актов, и в первую очередь, к постановлениям Государственной Думы и Совета Федерации об их Регламентах.
Анализируя положения Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, можно сделать вывод о том, что, как и любому процессу, законодательному процессу свойственна стадийность. Так, можно выделить следующие условные основные стадии законодательного процесса:
- внесение законопроекта в Государственную Думу;
- предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
- рассмотрение законопроекта Государственной Думой (как правило, в трех чтениях);
- рассмотрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации;
- подписание закона Президентом РФ, его опубликование и вступление в силу.
Применительно к порядку принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ среди основных стадий немаловажное значение имеет также стадия одобрения закона законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В предусмотренных Конституцией РФ случаях, можно выделить и факультативные стадии законодательного процесса (которые могут иметь место при определенных обстоятельствах или в процессе принятия отдельных видов законов), например:
- повторное рассмотрение Государственной Думой федеральных законов, отклоненных Советом Федерации;
- преодоление возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона;
- повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ;
- и другие.
Внесение законопроекта в Государственную Думу
Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
Ст. 140 Регламента Совета Федерации включает в этот перечень также проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.
Согласно статистическим данным Государственной Думы:
| в Государственную Думу | было внесено законопроектов | из них принято Советом Государственной Думы к рассмотрению | |
| 2 созыва (1996-1999 гг.) | |||
| 3 созыва (2000-2003 гг.) | |||
| 4 созыва (2004-2007 гг.) | |||
| 5 созыва (2008-2011 гг.) | |||
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
1) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
2) текст законопроекта с указанием субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
3) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного (или федерального) закона;
4) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
5) заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ: о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета);
6) документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, по проектам федеральных законов:
- о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);
- о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период (ст. 212 БК РФ);
- об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год (ст. 264.10 БК РФ)[6];
7) документы, предусмотренные п. 4 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации[7];
8) официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ (по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ);
9) документы, предусмотренные п. 7 ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (по законопроекту о техническом регламенте)[8];
10) заключение Правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроектам о соглашении о разделе продукции, о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);
11) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);
12) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом Российской Федерации (по соответствующему законопроекту);
13) решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту (при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ).
В соответствии со ст. 106 Регламента Государственной Думы непосредственно в текст подготовленного к внесению законопроекта могут быть включены следующие положения:
а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы.