Региональное развитие: цели, критерии, методы управления

Термин “развитие” часто употребляется в следующих словосочетаниях: экономическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие экономики России (или другой страны), развитие региона, города. В каждом случае под развитием обычно подразумевается любое прогрессивное изменение прежде всего в экономической сфере. Если изменение количественное, говорят об экономическом росте. При качественном изменении речь может идти о структурных изменениях или об изменении содержания развития, или о приобретении экономической системой новых характеристик.

Наряду с чисто экономическими характеристиками нередко рассматривают социальные параметры развития. Более того, социальные характеристики давно уже стали полноправными показателями, оценивающими степень развития любого региона.

Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей. Если эта направленность положительна, то говорят о прогрессе, если отрицательна, то о регрессе, или деградации. Иными словами, природа развития регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей.

Развитие региона – многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже если речь идет только об экономическом развитие, оно обычно рассматривается совместно с развитием социальным. Социально-экономическое развитие включает в себя такие аспекты, как:

- рост производства и доходов;

- перемены в институциональной, социальной и административной структурах общества;

- перемены в общественном сознании;

- перемены в традициях и привычках.

В настоящее время основной целью экономического развития большинства стран мира и их регионов является улучшение качества жизни населения. Поэтому процесс социально-экономического развития включает в себя три важнейшие составляющие:

- повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования;

- создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной системы, ориентированной на уважение человеческого достоинства;

- увеличение степени свободы людей, в том числе их экономической свободы.

Последние две составляющие качества жизни не всегда учитываются при оценке степени социально-экономического развития стран и регионов, однако в последнее время в экономической науке и политической практике им придается большое значение.

Развитие любого региона – многоцелевой и многокритериальный процесс. Содержание развития регионов может сильно различаться. Действительно, развитие Бурятии, Калининградской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Москвы по своему содержанию сильно различаются, и это различие обусловлено не только исходным уровнем развития, но и особенностями каждого региона, его производственной структурой, географическим положением, производственной специализацией и пр.

Соответственно целям развития региона строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые измеряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между странами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, международные организации оценивают степень развития стран и регионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей является индекс развития человека (ИРЧ), разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1. При этом для расчета используются три показателя экономического развития:

- ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

- интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и средняя продолжительность обучения);

- величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности доходов.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития страны. Среди долгосрочных целей - становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста ВНП в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели достаточно сильно различаются, меры по их достижению также неодинаковы.

Критерии экономического развития не всегда играют роль целевых ориентиров. Нередко в качестве тактических целей регионального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условий успешного развития. Среди таких тактических целей развития региона или города можно назвать:

- привлечение новых видов бизнеса;

- расширение существующего бизнеса;

- развитие малого бизнеса;

- развитие центра города;

- развитие промышленности;

- развитие сферы услуг;

- повышение уровня жизни населения региона.

Особое значение в определении уровня экономического развития региона имеют традиционные показатели, оценивающие уровень производства и потребления благ и рост этого уровня в расчете на душу населения – ВНП, ВВП, реальный ВНП на душу населения, темпы роста этих показателей.

Для оценки динамики развития целесообразно использовать показатели, оценивающие темпы экономического роста в регионе: темпы роста душевого дохода, производительность труда, а также темпы структурной трансформации производства и общества. Воздействие на темпы экономического роста - жизненно важный вопрос для экономической политики как страны в целом, так и отдельного региона.

Чисто экономические показатели, какими являются ВВП, душевой доход, производительность труда и темпы их роста, не могут в полной мере оценить уровень социально-экономического развития региона. Не менее важны показатели продолжительности жизни, уровня здоровья населения, степени его образования и квалификации, а также показатели структурных изменений в производстве и обществе.

Экономическое развитие многих стран и регионов сопровождается изменением структуры общественного производства, в частности, на смену индустриальному обществу постепенно приходит постиндустриальное. Все большая часть занятых работает в нематериальном секторе, все меньшая часть – непосредственно в промышленности и сельском хозяйстве.

Нематериальное производство становится парадигмой экономического развития, что заставляет по-новому оценивать степень богатства стран и регионов. Традиционно страны и регионы оцениваются с точки зрения богатства лесом, полезными ископаемыми, почвами, климатическими условиями, основными фондами, географическим положением. Новые представления о нематериальном производстве как о сфере, где создается большая часть стоимости, меняют критерии оценки богатства стран и регионов. На первое место выдвигаются такие факторы, как богатство людьми и их квалификацией, управленческими технологиями, рыночной инфраструктурой, сетью бизнеса, культурой организацией. Новые представления об источниках и факторах экономического развития позволяют по-новому посмотреть на образование, науку, медицину, телекоммуникации, навыки менеджмента, как на те сферы общественной жизни, которые оказывают решающее влияние на темпы и направления экономического развития страны в целом.

Итак, на уровне регионов можно рассматривать следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития:

- ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;

- средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;

- продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей;

- уровень образования;

1. уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;

2. уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);

- состояние окружающей среды;

- равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

- обогащение культурной жизни людей.

Стандартным способом оценки экономического развития регионов является оценка уровня производства (как правило, материального производства). Такая оценка сегодня является недостаточной и односторонней. Разработанные международными организациями подходы к оценке экономического развития стран заставляют при оценке развития региона рассматривать не только объем производства, но и такие, например, аспекты, как образование, здравоохранение, состояние окружающей среды, равенство возможностей в экономической сфере, личная свобода и культура жизни. Вполне уместно в качестве интегрального показателя развития региона использовать индекс развития человека, разработанный и применяемый Программой развития ООН для оценки развития отдельных стран.

При управлении развитием отдельного региона целесообразно выделять все вышеперечисленные самостоятельные цели и осуществлять мониторинг их достижения. В частности, наряду с мониторингом состояния регионального производства и динамики денежных доходов населения необходимо отслеживать и другие важнейшие параметры экономического развития.

Наличие и уровень качества школ, детских садов, других образовательных учреждений, а также уровень образования и квалификации людей – важнейшие параметры развития любого региона. Снабжение продуктами питания, контроль за их качеством, соблюдение прав потребителей на розничном рынке – это также параметры оценки уровня регионального развития. Уровень физического и психического здоровья населения, продолжительность жизни, уровень развития системы здравоохранения и ее доступность, состояние окружающей среды - также важные оценочные критерии социально-экономического развития региона.

В понятие социально-экономического развития региона входит и такая трудно измеримая субстанция, как культура жизни населения. Положительная динамика экономического развития региона возможна лишь при условии обогащения культурой жизни населения данного региона. Социально-экономическое развитие региона лишь тогда имеет положительную динамику, когда при прочих равных условиях расширяется личная свобода каждого, в том числе и в экономической области, что возможно при эффективной поддержке малого и среднего бизнеса, антимонопольных мерах, защите прав потребителей, обеспечении реальной свободы передвижений, которая обеспечивается развитым рынком жилья.

Методы управления региональным развитием. Местные органы власти любого уровня – региона, города или района – выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо- теплоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью многообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие региона, создавать новые рабочие места, увеличивать налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано все местное сообщество.

Функция социально-экономического развития становится особенно значимой в переходный период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояний в другое. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы пущены на самотек, и в то же время он может быть более гладким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя местные преимущества и создавая новые.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества. И поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете определяет успех той или иной социально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно сформулировать так:

- создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

- регулирование деловой активности;

- прямая кооперация администрации и бизнеса.

Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности., хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и городские вокзалы, аэропорт и т.д.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия – объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать их в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион становятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.

Регулирование деловой активности. Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и городов и не влияют, в конечном счете, на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.). Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывается эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма весомых результатов. Так, администрация Новгородской области, установив налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительства стало правилом строительство «с нагрузкой», когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ремонт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.

Выделение соответствующих зон использования земли для жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании того или иного строительства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка правил застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития города, при четком выделении долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Прямая кооперация администрации и бизнеса. В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштабными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для организации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов, всегда сложно согласовать интересы развития города с конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития города. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.

Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне являются создание общих условий бизнеса (дороги, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона, при этом весьма важным аспектом таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

Независимо от того, какие конкретные методы управления развитием региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на развитие региона обладает рядом особенностей. Прежде всего, это нерутинная функция обслуживания населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов). Более того нерутинность этой функции предполагает гибкий неординарный способ организации работ по управлению региональныи развитием. Данная функция предполагает нестандартный подход к решению проблем, организации переговоров с частными и негосударственными и организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планирования и маркетинга.