Система государственных органов регулирования цен

Изучение круга государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление ценового регулирования, позволяет утверждать, что в настоящее время в него входят органы как законодательной, так и представительной власти.

Законодательная власть в системе органов ценового регулирования представлена Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации). Как уже было отмечено, в силу п. «ж» ст. 71 установление основ ценовой политики находится в ведении Российской Федерации. Таким образом, основная задача законодательной власти в рассматриваемой сфере — принятие соответствующего закона. Поскольку проблема отсутствия общего закона о ценах и необходимость его принятия уже освещались, нет необходимости останавливаться на ней подробно. Отметим лишь, что в отличие от законодательных органов тех субъектов Российской Федерации, где уже приняты такие акты, деятельность федерального законодательного органа в плане создания адекватного ценового регулирования еще не выполнена.

Президент РФ, будучи главой государства и гарантом Конституции РФ, издает указы и распоряжения, определяя основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии со ст. 90 Конституции, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В свете этого положения представляется противоречащим конституционной норме п. «ж» ст. 71 Указ Президента РФ «Об упорядочении государственного регулирования цен (тарифов)». Утверждая этим актом государственную ценовую политику, Президент РФ превысил свои полномочия, поскольку по предметам ведения Российской Федерации должны приниматься Федеральные законы.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, в соответствии с п. «б» ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Об обеспечении Правительством РФ осуществления ценовой политики норма Конституции РФ не упоминает. Вместе с тем, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержит ст. 15, раскрывающую полномочия Правительства РФ в сфере денежной, финансовой, кредитной и денежной политики. В данной статье, в частности, к полномочиям Правительства РФ отнесены разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен.

Надо сказать, с данными полномочиями Правительство РФ вполне успешно справляется. Массив подзаконного правового регулирования на уровне постановлений анализируемого нами государственного органа, как было показано в главе третьей работы, весьма широк.

Министерство экономического развития и торговли, как орган межотраслевой компетенции, занимает центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, проводящих в жизнь государственную ценовую политику. В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 990, к его функциям (пункт 7 подпункт 13) относится разработка предложений о совершенствовании ценового регулирования в отраслях, где применяется государственное регулирование цен (тарифов), прогноз динамики цен и индекса-дефлятора, участие в осуществлении контроля за применением государственных регулируемых цен (тарифов).

В Министерстве экономического развития и торговли создана Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Положение о Комиссии было утверждено Постановлением Совета Министров от 27 мая 1993 г. № 501.

Среди задач данного органа Положением определено осуществление государственного контроля за порядком применения цен по отдельным группам товаров. Госторгинспекция состоит из Департамента государственной инспекции по торговле, качеству и защите прав потребителей центрального аппарата Министерства экономического развития и торговли и подчиненных ему территориальных органов — управлений государственной инспекции. Положением подробно регламентируются функции Департамента и территориальных управлений. В частности, среди основных функций территориальных управлений указано осуществление контроля на предприятиях торговли и общественного питания за соблюдением порядка применения цен по отдельным группам товаров.

Для выполнения своих функций Госторгинспекция вправе:

• осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;
• производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями;
• выносить решения о применении в установленном порядке штрафных санкций к изготовителю, продавцу за нарушение дисциплины цен при реализации товаров (услуг) и т. д.

К числу исполнительных органов межотраслевой компетенции, реализующих государственную ценовую политику, относится Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ. Функции и полномочия данного органа определены Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Положением о Министерстве, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793.

В соответствии с п. 6 «21» Положения МАП России применяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, предусмотренные законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, включая ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Механизм реализации Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства закрепленной за ним функции следующий. Правительство РФ определяет перечни услуг связи и транспорта, государственное регулирование цен на которые осуществляет Министерство. Так, Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1998 г. № 1559 утвержден «Перечень услуг связи, государственное регулирование цен (тарифов) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляет Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства».

МАП РФ, в свою очередь, принимает акты, вводящие конкретные меры ценового регулирования. Кроме того, в целях реализации этой функции Министерству предоставлено право проводить проверки цен и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте (п. 7 «11» Положения о МАП России).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, является Федеральная энергетическая комиссия. В силу с п. 4 Положения о Федеральной энергетической комиссии РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960, к основным задачам и целям Комиссии относится государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе. Соответственно, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию, ценовое регулирование в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам отнесено к функциям данного органа.

Следует отметить, что для выполнения данной функции Федеральной энергетической комиссии предоставлены большие полномочия по осуществлению государственного ценового регулирования в каждой из сфер естественных монополий топливно-энергетического комплекса. Так, например, ФЭК осуществляет регулирование в установленном порядке оптовых цен на природный газ, реализуемый газораспределительным организациям, цен на природный газ, реализуемый непосредственно конечным потребителям, а также сбытовых надбавок к оптовой цене промышленности на природный газ, реализуемый конечным потребителям (кроме населения) газораспределительными организациями (перепродавцами).

ФЭК России предоставлено право рассматривать разногласия, возникающие между региональными энергетическими комиссиями, потребителями, энергоснабжение которых осуществляется с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности), и энергоснабжающими организациями по их просьбе, и принимает соответствующие решения по рассматриваемым разногласиям с установлением обязательных для применения предельных величин тарифов. В пределах своей компетенции ФЭК России принимает решения и дает предписания, обязательные для исполнения; контролирует соблюдение требований законодательства.

Федеральной энергетической комиссии предоставлено право проводить экспертизу материалов по обоснованию величин регулируемых цен (тарифов). Порядок проведения экспертизы определяется Положением, утвержденным постановлением ФЭК РФ от 18 февраля 2000 г. № 8/7. Экспертное заключение по каждому конкретному вопросу должно содержать конкретные выводы по принятию исчерпывающего решения Правлением ФЭК России как по рассматриваемому вопросу в целом, так и по отдельным положениям рассматриваемых материалов. Выводы, изложенные в экспертном заключении, носят рекомендательный характер.

Отдельные полномочия ценового регулирования закреплены за отраслевыми федеральными органами исполнительной власти. Такими функциями наделены органы, в ведении которых находится производство товаров, работ, услуг, цены на которые подлежат государственному регулированию.

Для примера можно привести Министерство здравоохранения РФ. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659, в функции данного органа входит проведение государственной регистрации отпускных цен производителей на лекарственные средства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения.

Для координации деятельности федеральных органов исполнительной по осуществлению ценового регулирования созданы специальные комиссии. Так, например, постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1062 создана Межведомственная комиссия по разработке условий оптимизации ценовых соотношений между продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики и утверждено Положение о ней. Основными задачами Комиссии, в частности, являются:

• анализ сложившихся ценовых соотношений на реализуемую сельскохозяйственную продукцию и приобретаемые промышленные средства производства, а также межотраслевых отношений с учетом государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;
• рассмотрение предложений, направленных на оптимизацию ценовых соотношений в агропромышленном комплексе, а также определение общеэкономических последствий реализации таких предложений;
• организация работ по подготовке к внесению в Правительство РФ федеральной целевой программы создания условий оптимизации ценовых соотношений.

В соответствии с возложенными на нее задачами, Комиссия рассматривает, дорабатывает и вносит в Правительство РФ или федеральные министерства и ведомства методические или другие нормативные документы по вопросам ценообразования и регулирования цен в сфере агропромышленного комплекса и связанных с ним отраслях.

Координацию деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию тарифной политики на федеральном железнодорожном транспорте с целью соблюдения интересов государства, транспортных отраслей и потребителей услуг осуществляет Комиссия Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральном железнодорожном транспорте. Положение о Комиссии было утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 января 2001 г. № 42.

Следует отметить, что перед данной комиссией поставлены весьма сложные задачи. В частности, она рассматривает предложения по совершенствованию государственной тарифной политики в данной сфере; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти; анализирует и дает оценку механизма ценообразования; определяет направления совершенствования нормативной базы тарифного регулирования. При реализации поставленных задач Комиссия имеет право рассматривать проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуются решения Правительства РФ, а также проекты ведомственных актов органов исполнительной власти, представленных в Комиссии; вносить в установленном порядке в Правительство РФ предложения по вопросам, требующим его решения.

Таким образом, на федеральном уровне созданы органы ценового регулирования, статус которых можно определить как экспертно-совещательный. Не имея полномочий принимать обязательные для исполнения решения, они вырабатывают основные направления ценовой политики государства в определенной сфере. В состав данных комиссий, утверждаемый Правительством РФ, включаются как представители соответствующих федеральных органов исполнительной власти (например, Министр сельского хозяйства, руководители департаментов Минэкономразвития России, начальники отделов), представители объединений, организаций (президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России), так и представители науки (академик-секретарь Отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук). Такое весомое представительство, несомненно, не может не привести к выработке оптимальных с точки зрения науки и практики решений, на которых базируется разработка ценовых нормативных актов. Как представляется, такой подход к решению проблемы формирования оптимального законодательного обеспечения можно только приветствовать.

Органы государственного регулирования цен созданы и в субъектах Российской Федерации. Приведем примеры. В Москве создана Государственная инспекция цен города Москвы как функциональный орган исполнительной власти по контролю соблюдения порядка формирования и установления цен, тарифов, сборов, а также дисциплины цен органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Положение о государственной инспекции цен было утверждено Распоряжением Мэра Москвы от 5 июня 2000 г. № 588-РМ.

Набор функций, необходимых для выполнения задач Инспекции, весьма широк. Приведем некоторые из них:

• контроль за соблюдением дисциплины цен субъектами предпринимательской деятельности и некоммерческими организациями;
• контроль цен на продукцию и услуги, входящие в городской, отраслевой и территориальный заказ, оплачиваемые за счет средств городского бюджета, а также других источников;
• подготовка предложений Правительству Москвы по совершенствованию системы ценообразования, оптимизации использования бюджетных средств, оказанию экономического воздействия на деятельность предприятий;
• мониторинг цен на основные социально-значимые продовольственные товары с целью проведения анализа изменения уровня отпускных и розничных цен, торговых надбавок и представление Правительству Москвы информации о результатах проверок и предложений по снижению цен;
• участие в разработке проектов законов города Москвы и других нормативных правовых актов в области ценообразования и контроля за ценами;
• контроль порядка ценообразования при использовании льготных кредитов, выделяемых Правительством Москвы на финансирование определенных программ, в случаях, когда это предусмотрено договором, законом, либо в установленном законом порядке;
• применение экономических и штрафных санкций к субъектам предпринимательской деятельности, допустившим нарушения дисциплины цен.

Полномочия Инспекции определены в Положении таким образом, чтобы у нее была возможность реализовывать обозначенные функции.

Как и на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации созданы и действуют экспертные межведоственные комиссии. Так, Московская областная межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике является консультативным органом Правительства Московской области. Комиссия действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Московской области от 29 декабря 2000 г. № 171/39.

Состав Комиссии формируется из числа руководителей и специалистов органов власти Московской области. Основной задачей Комиссии является всестороннее изучение правил и последствий, складывающихся в обществе вследствие предполагаемого изменения цен (тарифов) на продукцию, товары и услуги, цены (тарифы) на которые подлежат пересмотру, и на основе этого принятие рекомендательного решения. Таким образом, аналогично рассмотренному ранее механизму деятельности федеральных межведомственных органов, решения, принимаемые Комиссией по ценовой и тарифной политике Московской области носят рекомендательный характер и содержат обоснование для принятия соответствующего нормативного документа по вопросам ценообразования Правительством Московской области и Энергетической комиссией Московской области.

Предпринятый обзор структуры и правовых основ деятельности государственных органов ценового регулирования позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, на что нельзя не обратить внимания, большая часть нормативных актов, определяющих правовые основы создания и деятельности данных органов, обновлена. Что же касается межведомственных комиссий, они созданы в последние годы как ответная реакция на возникшую потребность в их деятельности. Такая тенденция, как видится, должна быть оценена положительно.

Вместе с тем, анализ нормативно-правовых актов, которыми регулируется деятельность органов ценового регулирования, показывает, что юридическое оформление их целей, задач и функций как элементов государственно-властного воздействия, не находится на должном уровне и представлено весьма непоследовательно. Приведем некоторые примеры.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» содержится глава III «Полномочия Правительства РФ». В данной главе достаточно подробно представлены полномочия высшего исполнительного органа государственной власти в различных сферах, таких, как экономика, бюджетная, финансовая, кредитная, денежная политика и др. Таким образом, компетенция Правительства РФ в Законе раскрывается через перечисление прав, которые предоставлены данному органу на совершение деятельности по осуществлению исполнительной власти в стране. Цели, задачи, функции в Законе не нашли отражения.

Пункт 4 Положения о Федеральной энергетической комиссии перечисляет ее основные цели и задачи, не проводя разграничения этих управленческих элементов. При этом в качестве первой «цели и задачи» указано «государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно энергетическом комплексе». Очевидно, что «регулирование» есть функция в системе государственного управления, но никак не задача, а тем более цель. Далее, в пункте 5 Положения среди полномочий ФЭК мы опять же обнаруживаем функции регулирования и контроля, а также некоторые обязанности (например, информирования через средства массовой информации о своих решениях).

В Положении о Государственной инспекции как единственная ее задача обозначено осуществление контроля в экономической сфере. Что же касается цели, то она сформулирована более чем общо — снижение темпов инфляции, подъем промышленности и увеличение благосостояния населения города. Очевидно, что данная задача на самом деле является функцией, и приведенные цели далеки от сферы деятельности Инспекции. В приведенном в пункте 2.2 перечне функций Инспекции можно обнаружить методы их осуществления (обобщение и анализ результатов проверок, мониторинг цен), полномочия (применение экономических и штрафных санкций).

Таким образом, даже анализ содержания Положений об органах ценового регулирования дает возможность говорить о полном смешении задач, функций, методов осуществления функций и обязанностей. Правовое регулирование статуса органов исполнительной власти, осуществляющих управление в ценовой сфере, весьма бессистемно; разрабатываемые в юридической и экономической науке основы государственного управления не нашли пока еще в них должного отражения.

Нельзя справедливости ради не отметить, что вопрос о соотношении целей, функций и задач в государственном управлении является весьма дискуссионным. Так, некоторые авторы полагают, что для определения государственной политики необходимо четко сформулировать цели государственного управления, а также его функции. Тот же набор управленческих инструментов достаточен для обеспечения оптимального управления, осуществляемого государственным органом. Постановка задач является лишней и бесполезной, а задачи рассматриваются как «определенные ребусы, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган». С этой точкой зрения мы позволим себе не согласиться, так как процесс государственного управления настолько сложен и многогранен, что постановка задач видится необходимой как промежуточное, связующее звено между целями и функциями управления. Задачи призваны конкретизировать цели и помочь определить те функции, которые необходимы для достижения целей.

Вместе с тем, очевиден и не требует особых доказательств тезис о том, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществить во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но , как было показано, в нормативной практике данное требование далеко не всегда соблюдается: описание целей зачастую подменено описанием задач, задачи — функциями, функции — полномочиями и обязанностями и т. п. Представляется, что подмена элементов управленческой деятельности на практике ведет к неопределенности в том, что и как обязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при кажущейся управленческой активности управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

Исходя из изложенного, второй вывод, который хотелось бы сделать по итогам проведенного анализа, заключается в том, что юридическое оформление статуса государственных органов ценового регулирования нуждается в существенном совершенствовании.

Далее. Современное государственное ценовое регулирование, в зависимости от компетенции соответствующих органов, может быть подразделено на:

• общегосударственное, осуществляемое государственными органами общей компетенции;
• межведомственное, осуществляемое органами межотраслевой компетенции. Для некоторых из них, как было показано ранее, функция ценового регулирования является одной из ведущих;
• ведомственное, осуществляемое государственными органами отраслевой компетенции в отношении применения цен подопечными им организациями.

Как представляется, система органов ценового регулирования должна быть унифицирована. В первую очередь это касается государственных органов межотраслевой и отраслевой компетенции.

Несколько фактических данных. Органы ценообразования и контроля цен существуют в Российской Федерации с 1967 года. В середине 1989 года в автономных республиках, краях, областях и городах республиканского значения были образованы государственные инспекции цен, а в городах и районах введены должности инспекторов по контролю за ценами.

В 1994 году Роскомцен был ликвидирован, централизованная система органов ценообразования и контроля цен распалась. Как было показано, функции федерального органа по ценовой политике перешли к Министерству экономического развития и торговли РФ. Но в отличие от финансовых, налоговых, таможенных и других органов исполнительной власти, имеющих вертикальную структуру управления, у Министерства экономического развития и торговли нет своих вертикальных органов. Органы ценообразования и контроля цен субъектов Российской Федерации фигурируют под разными названиями в структуре органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. В будущем Законе о ценах следует четко определить перечень органов ценового регулирования.

Для подтверждения правильности своей позиции нами был проведен опрос среди руководителей и юрисконсультов коммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей различных регионов Российской Федераци. Как показал опрос, большинство из них не имеет четкого представления о разграничении полномочий между государственными органами в ценовой сфере. 82% опрошенных не могли дать однозначный ответ на вопрос о том, какие органы государственной власти имеют право привлекать их организацию к ответственности за нарушение порядка ценообразования. Такое положение вряд ли может быть признано удовлетворительным.

Кроме того, необходимость четкого определения системы органов, осуществляющих государственный контроль за соблюдением порядка ценообразования, диктуется потребностями реализации положений ряда нормативных актов. Так, новый Кодекс об административных правонарушениях, который вводится в действие с 1 июля 2002 года, предоставляет право рассматривать дела об административных правонарушениях, в частности, руководителю федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль за соблюдением порядка ценообразования (статья 23.51). Следовательно, такой орган должен быть обозначен и его компетенция определена.

Видится следующий вариант решения проблемы: воссоздание специального федерального органа исполнительной власти. При этом, с учетом произошедших за последние десятилетие существенных изменений государственной ценовой политики, в роли такого органа видится не министерство или комитет, а федеральная служба (с учетом роли федеральных служб как функциональных регуляторов). На базе такой федеральной комиссии могла бы быть сформирована межотраслевая система государственного ценового регулирования, адекватная современным потребностям.