Административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов. Субъекты административной юрисдикции
Административная юрисдикция судов. Под административной юрисдикцией понимается установленная административным законодательством деятельность судей, органов исполнительной власти, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также рассмотрение и разрешение споров о праве уполномоченными органами, должностными лицами.
Административная юрисдикция — это, по существу, подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, закрепленная в разделе III КоАП РФ, а также рассмотрение и разрешение управленческих споров, в необходимых случаях — восстановление нарушенного права и применение к виновным юридических санкций уполномоченными на то органами, должностными лицами, на основании и в порядке, определенном федеральными нормативными правовыми актами и законами субъектов Российской Федерации.
Административная юрисдикция в процессуальном отношении основана на принципах судебной юрисдикции, включает правовую оценку поведения участников административно-правовых отношений и применение к ним в необходимых случаях мер государственно-властного принуждения. Исключением в судебной юрисдикции является рассмотрение дел об административных правонарушениях судьей, который в этих случаях руководствуется административно-процессуальными нормами, так же как и прокурор. Административная юрисдикция органов исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченных должностных лиц является, по существу, обеспечивающей мерой в процессе реализации их основных функций, например социальных, экономических, правоохранительных и других.
Особое значение имеет административная юрисдикция при реализации правоохранительной деятельности, так как без юрисдикционных полномочий, имеющих государственно-властный характер, исполнительные органы и их должностные лица не в состоянии эффективно осуществлять правоохранительные функции; судебная же юрисдикция в реализации правосудия является основной при осуществлении всех видов судопроизводства.
Административным законодательством (раздел III КоАП РФ) устанавливаются субъекты административной юрисдикции, в полномочия которых входит рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по этим делам. Под административной юрисдикцией принято понимать полномочия органов государственного управления на разрешение правовых споров и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Предметом юрисдикционной деятельности является разрешение спорной ситуации в сфере государственного управления, административно-правового спора, то есть спора о праве (например, в связи с принятием управленческого решения, ограничительных мер и действий). Такого рода споры возникают, как правило, по инициативе объекта управления либо контрольно-надзорных органов. Характерной особенностью при этом является рассмотрение (разрешение) этих споров во внесудебном порядке, процессуальные рамки которого имеют сходство с судебной юстицией. Таким образом, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти облекается в административно-процессуальную форму. Правовая оценка действий и поведения сторон возникшего спора, а также лиц, совершивших правонарушение, является содержательной характеристикой административной юрисдикции. При этом защита прав и законных интересов граждан, общества и государства может выражаться в применении мер административной и дисциплинарной ответственности, а также различных мер административного принуждения (административно-предупредительных, мер административного пресечения), не носящих характер юридической ответственности.
Законодательством определена система и виды органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, которые зафиксированы в главах 22 и 23 КоАП РФ. Юрисдикция каждого из этих органов определяется по сфере правоотношений, на которую распространяются правомочия конкретного органа исполнительной власти.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренные Особенной частью КоАП РФ, рассматриваются в пределах установленной компетенции судьями судов общей юрисдикции, мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти (их подразделениями, территориальными органами), иными государственными органами, обладающими соответствующими полномочиями, возложенными на них федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (ст. 22.1 КоАП РФ). Виды органов, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях по закрепленной за ними подведомственности и применять санкции конкретных статей, закреплены в главе 23 КоАП РФ.
Вопросы подведомственности дел об административных правонарушениях решаются законодателем применительно к каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях, что способствует оперативности, объективности и профессиональности ведения производства, повышает его эффективность и служит целям обеспечения законности.
Прежде всего определяется родовая подведомственность (какой вид органов власти вправе заниматься такого рода делами), то есть административная или судебная подведомственность. Особо выделены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, не являющиеся органами судебной власти. Они относятся, скорее, к общественным объединениям, что позволяет говорить о подведомственности общественных организаций и объединений.
Затем — видовая подведомственность: какой орган данной ветви власти вправе рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях, включая суды и исполнительные органы, уполномоченные рассматривать дела и применять санкции.
Третий уровень подведомственности — территориальная, определяющая конкретный орган данного вида, уполномоченный рассматривать дела, учитывая их территориальную юрисдикцию.
И наконец, должностной уровень, определяющий должностное лицо конкретного органа, уполномоченного рассматривать дело и принимать по нему юридически обоснованные решения. Полномочия должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях определены в ст. 22.2 и в главе 23 КоАП РФ применительно к каждому органу, наделенному юрисдикционными полномочиями.
В КоАП РФ значительно расширена административная юрисдикция судов (ст. 23.1), объем административного судопроизводства, что следует рассматривать как положительный фактор, этап на пути создания административных судов, которое предусматривается судебной реформой.
Одновременно значительно расширился круг органов исполнительной власти (65 по сравнению с 39, определенными КоАП РСФСР), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Это можно расценить как шаг назад к административно-командной системе, тем более что примерно треть из перечисленных в главе 23 КоАП РФ органов уполномочены рассматривать дела по одному-двум составам правонарушений и применять единственный вид наказания в виде административного штрафа.
Законодательством установлено также, что рассмотрение дел об административных правонарушениях как в судебном, так и административном порядке производится единолично судьями или должностными лицами уполномоченных органов исполнительной власти.
Подведомственность рассмотрения дел о нарушениях таможенных правил определена ст. 23.1 и 23.8 КоАП РФ.
Как уже отмечалось, значительно возросла роль судов в административной юрисдикционной деятельности. Дела об административных правонарушениях могут рассматриваться судьями районных судов (ч. 1, 2 ст. 23.1 КоАП РФ), гарнизонных и арбитражных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) и мировыми судьями, которые вправе привлекать к ответственности как физических, так и юридических лиц.
В ст. 23.1 КоАП РФ определены исключительные (ч. 1) и альтернативные (ч. 2) полномочия судей по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил, ответственность за совершение которых установлена в статьях главы 16 КоАП РФ.
Рассмотрение дел о НТП по ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ (сокрытие товаров и транспортных средств международной перевозки от таможенного контроля путем использования тайников и других ухищрений) и принятие решений по ним осуществляется только судьями. Этот вид правонарушений представляет серьезную общественную опасность, наносит ущерб экономическим интересам и экономической безопасности Российской Федерации. Признаки этого состава НТП во многом совпадают с признаками преступления, предусмотренного ст. 226.1 и 229.1 УК РФ и выражаются в незаконном перемещении через таможенную границу Таможенного союза либо государственную границу Российской Федерации товара, оборот которого на территории Российской Федерации ограничен или запрещен.
За совершение этого правонарушения могут быть применены самые суровые санкции из всех видов наказаний, предусмотренных главой 16 КоАП РФ: административный штраф до трехкратного размера стоимости товаров, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией этих товаров. Отнесение рассмотрения этой категории дел к подведомственности судей правомерно и обоснованно, так как связано с отчуждением (конфискацией) товаров, изменением права собственности.
К альтернативной подведомственности судей отнесено рассмотрение дел о НТП по ч. 1, 3 и 4 ст. 16.1 («Незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза товаров и (или) транспортных средств международной перевозки»), ст. 16.2 («Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров»), ч. 2 ст. 16.3 («Несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза или в Российскую Федерацию и (или) вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза или из Российской Федерации»), ст. 16.7 («Представление недействительных документов при совершении таможенных операций»), ч. 1 ст. 16.9 («Недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата товаров или недоставка документов на них»), ст. 16.16 («Нарушение сроков временного хранения товаров»), ч. 1 ст. 16.18 («Невывоз либо неосуществление обратного ввоза товаров и (или) транспортных средств физическими лицами»), ч. 1–3 ст. 16.19 («Несоблюдение таможенной процедуры»), ч. 1 ст. 16.20 («Незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами»), ст. 16.21 («Незаконные пользование товарами, их приобретение, хранение либо транспортировка»), ч. 2 ст. 16.24 («Незаконные операции с временно ввезенными транспортными средствами»). Если внимательно проанализировать санкции перечисленных статей, то видно, что каждая из них предусматривает возможность конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения в качестве основного или дополнительного наказания. Этот вид наказания, как уже отмечалось, может назначаться только судом, что вытекает из положений Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 35), согласно которым никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Решение о передаче дел этой категории на рассмотрение судьей принимает руководитель таможенного органа, в производстве которого находится дело. Эти дела могут рассматривать и уполномоченные должностные лица таможенных органов, однако в этом случае они не могут применить наказания в виде конфискации, предусмотренные в санкциях этих статей.
Кроме того, судьи уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.15, 7.12, 14.10, 15.6–15.9, 19.6, 19.7, 19.19, 19.26, 20.25 КоАП РФ, возбуждать которые имеют право таможенные органы. Основные виды этих правонарушений рассмотрены в § 7 главы 2 настоящего пособия. После составления протокола об административном правонарушении и дополнительного выяснения обстоятельств дела, его материалы передаются судьям, мировым судьям на рассмотрение по территориальной подведомственности.
Административная юрисдикция таможенных органов и их должностных лиц. В соответствии со ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1, 3 и 4 ст. 16.1, ст. 16.2–16.24 КоАП РФ.
Таким образом, дела об административных правонарушениях в области таможенного дела могут рассматриваться: только судьями; только таможенными органами; и судьями, и таможенными органами (ст. 16.5, 16.8, 16.10–16.15, 16.17, 16.22, 16.23 КоАП РФ).
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях определен круг должностных лиц таможенных органов, уполномоченных рассматривать дела о НТП. Статьей 22.2 КоАП РФ определены полномочия должностных лиц как самостоятельных субъектов административной юрисдикции, их правовой статус как представителей власти, наделенных распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в отношениях подчиненности. Перечень этих должностных лиц закреплен в ч. 2 ст. 23.8 КоАП РФ: руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и его заместители; руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и его заместители; начальники региональных таможенных управлений (РТУ) и их заместители; начальники таможен и их заместители; начальники таможенных постов.
Однако полномочия этих должностных лиц неодинаковы. Начальники таможенных постов могут рассматривать дела о НТП, совершенных физическими лицами. Начальники РТУ, руководитель Федеральной таможенной службы Российской Федерации (ФТС России) и его заместители могут рассматривать дела о НТП в первой и во второй инстанции (при обжаловании и пересмотре дел). Особенно нужно отметить роль заместителей перечисленных руководителей. В ФТС России, РТУ и на таможнях выделены должности заместителей по правоохранительной работе (в некоторых РТУ это заместители начальника РТУ — начальники оперативных таможен), которые в основном и занимаются рассмотрением административных дел. Это не исключает возможности рассмотрения дел другими заместителями, особенно при исполнении обязанностей руководителя.
КоАП РФ также регламентируется порядок отвода судей, членов коллегиальных органов (комиссий), должностных лиц при наличии обстоятельств, предусматривающих невозможность их участия в рассмотрении дела (ст. 29.2, 29.3 КоАП РФ). Эти нормы направлены на обеспечение гарантий соблюдения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, прав лиц, привлекаемых к ответственности, и потерпевших на защиту своих законных интересов.
Статьей 29.2 КоАП РФ установлены два условия, исключающие возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей или должностным лицом органа исполнительной власти, если они:
— являются родственниками лица, в отношении которого ведется производство по делу, его законного представителя или защитника; потерпевшего и его представителя;
— лично, прямо или косвенно заинтересованы в разрешении дела.
Оба условия сформулированы в общей форме. Что касается признаков родства, то они определены в российском законодательстве: супруги, их братья и сестры, родители, дети являются близкими родственниками. О заинтересованности в исходе дела можно судить по многим признакам, характеризующим взаимоотношения с субъектами административного процесса, защищающими при рассмотрении дела свой личный интерес. Поэтому, если есть основания предполагать, что судья, член коллегиального органа, должностное лицо может проявить необъективность, он не вправе рассматривать дело.
Как правило, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Дело об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, рассматривается только по месту его жительства (ч. 1, 3 ст. 29.5 КоАП РФ) комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав.
По письменному ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Таким образом, территориальная подведомственность может быть установлена на основаниях, предусмотренных ст. 29.5 КоАП РФ. Соответствующее ходатайство рассматривает судья, должностное лицо, в производстве которого находится дело. Он вправе отказать в удовлетворении ходатайства или удовлетворить его, признав обоснованным. Решение по ходатайству оформляется в виде мотивированного определения, выносимого в письменной форме, содержащего решение о передаче дела на рассмотрение по месту проживания заявителя либо отказе в удовлетворении ходатайства.
Исключением из этого правила является рассмотрение дела об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, по месту нахождения органа, проводившего расследование (ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ). Дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства (ч. 4 ст. 29.5 КоАП РФ).
Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом протокола об АП или материалов дела (ст. 29.6 КоАП РФ).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания в пределах санкции статьи, предусматривающей административную ответственность за совершенное деяние, либо постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным ст. 29.9 КоАП РФ, о применении ст. 2.9 КоАП РФ, передаче материалов дела в органы дознания или предварительного расследования в случае, если в действиях делинквента содержатся признаки преступления.
Не менее важное место в юрисдикционном процессе занимают должностные лица таможенных органов, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении, принятие мер обеспечения производства, ведение административного расследования. В КоАП РФ и ТК ТС законодатель, в отличие от КоАП РСФСР и Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ), отграничил юрисдикционные полномочия этой категории должностных лиц от полномочий лиц, рассматривающих дела о НТП. Первые стали самостоятельной процессуальной фигурой в административном производстве, они вправе принимать по делам процессуальные решения, имеющие юридические последствия, принимать меры административного принуждения и нести ответственность за обоснованность и законность своих действий (п. 2, 3 ч. 1 ст. 22.2, п. 12 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Кроме того, эти должностные лица вправе обжаловать постановления по ДАП, принятые судьей (п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Должностные лица, перечисленные в ст. 23.8 КоАП РФ, при рассмотрении дел не связаны принятым решением о возбуждении дел об административных правонарушениях и данной при возбуждении дела квалификацией деликтов.
В соответствии с п. 12 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица таможенных органов, как агентов валютного контроля, вправе составлять протоколы при выявлении нарушений валютного законодательства, предусмотренных ст. 15.25, а также административных правонарушений, упомянутых в статье 28.3 КоАП РФ (ст. 6.15, 6.16, ч. 1 ст. 7.12, ст. 11.14, 11.15, 14.10, 14.50; ч. 1 ст. 15.6; ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, 15.9; ч. 1 ст. 19.4; ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.19, 19.26; ч. 2 ст. 20.23 КоАП РФ).
В таможенных органах перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определяется руководителем ФТС России и утверждается приказом. Последний на сегодняшний день перечень утвержден приказом ФТС России от 01.03.2012 № 368[18].
В основном это сотрудники отделов административных расследований, ведущих свою историю с 1 января 1995 года[19]. Система этих подразделений соответствует структуре таможенных органов. В Федеральной таможенной службе функционирует Управление (ранее Главное управление) таможенных расследований и дознания, в составе которого имеются отделы организации административных расследований, административных расследований, методологии применения законодательства[20].
На уровне региональных таможенных управлений ведение административных расследований входит в компетенцию оперативных таможен, в которых имеются отделы организации административных расследований, административных расследований и исполнения поручений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях.
На уровне таможен существуют отделы административных расследований, на уровне таможенных постов — отделения административных расследований.
Правовое положение перечисленных правоохранительных подразделений, их задачи, полномочия, права и обязанности определяются Постановлением Правительства Российской Федерации[21] и типовыми положениями[22].
В соответствии с перечисленными статутными правовыми актами и разъяснениями ФТС России[23], лица, включенные в перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и вести производство по делам о нарушениях таможенных правил, обладают специальным процессуальным статусом независимо от занимаемой должности. Им предоставлено право: самостоятельно проводить весь комплекс установленных законом процессуальных действий для пресечения правонарушения, выявления, сбора, закрепления доказательств; применять по своему усмотрению необходимые меры обеспечения производства, предусмотренные главой 27 КоАП РФ; привлекать для выявления и оценки доказательств специалистов и экспертов (ст. 25.8, 25.9 КоАП РФ); направлять запросы, давать поручения другим таможенным органам на совершение отдельных процессуальных действий (ст. 26.9 КоАП РФ); истребовать в организациях, учреждениях, коммерческих структурах сведения, необходимые для разрешения дела (ст. 26.10 КоАП РФ). Причем на лиц, учреждения, организации, в которые обратилось должностное лицо, ведущее производство по делу об административном правонарушении, законодатель возлагает обязанность в установленные законом сроки исполнять запросы, поручения, представлять истребуемые сведения и возлагает на них ответственность за неисполнение или недобросовестное исполнение, сообщение недостоверной информации, дачу ложных показаний, пояснений специалистов, заключений эксперта (ст. 17.7, 17.9 КоАП РФ).
Кроме сотрудников подразделений административных расследований, указанными полномочиями обладают главные государственные таможенные инспекторы и государственные таможенные инспекторы таможен и таможенных постов, отдельные сотрудники специальных отрядов быстрого реагирования и другие должностные лица, включенные в упомянутый перечень.
В таможенных органах есть еще одна категория должностных лиц, которые занимаются исполнением полномочий по делам об административных правонарушениях. Однако исполнительное производство осуществляется за пределами административно-юрисдикционной деятельности, так как спор о праве, индивидуальное дело уже разрешено в соответствии с законом. Реализация предписаний постановления, наложенного наказания осуществляется таможенным органом, вынесшим постановление по делу, в рамках и методами административного исполнительного производства.
Таким образом, в таможенных органах существуют две группы должностных лиц, обладающих юрисдикционными полномочиями: перечисленные выше руководители таможенных органов соответствующего уровня, рассматривающие дела о НТП и назначающие административные наказания, и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об АП, возбуждать дела об административных правонарушениях, применять меры обеспечения производства, проводить административные расследования по делам о НТП, представлять эти дела на рассмотрение в суды или уполномоченным должностным лицам таможенных органов.
Кроме того, раздел V КоАП РФ регламентирует исполнение постановлений по ДАП, вступивших в законную силу, которые предусматривают завершение производства в рамках административного процесса либо передачу постановления по делу о НТП для дальнейшего принудительного исполнения в рамках отдельного исполнительного производства Федеральной службой судебных приставов. Должностные лица таможенных органов, осуществляющие эту деятельность, не входят в правоохранительный блок, хотя от результатов их работы во многом зависит эффективность пресечения и предупреждения правонарушений в области таможенного дела.
Вопросы для самоконтроля